IV SA/Wa 949/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi N.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w części ustalającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i w tym zakresie ustaliło wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej - 24 m (licząc od poziomu projektowanej drogi dojazdowej) oraz w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję z dnia 1 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Zarząd Dzielnicy [...][...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na terenie działki nr [...] i [...] oraz drogi dojazdowej w rejonie [...] i ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...] Sp. z o.o. oraz Międzyzakładowego Spółdzielczego Zrzeszenia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zmieniło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości elewacji frontowej i ustaliło wysokość górnej krawędzi na 24 m, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Obszar analizy został prawidłowo ustalony. W granicach obszaru analizy dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy domów wielorodzinnych jest zatem zgodne z funkcją obszaru. Wyznaczono linie zabudowy stanowiące przedłużenie istniejących linii zabudowy na działce nr [...], zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Szerokość frontu budynku mieszkalnego ustalono na 50 m, zgodnie z treścią § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Wysokość ustalono na 24 m oraz 7 kondygnacji, jako że wysokość powinna być ustalona w sposób konkretny i jednoznaczny, tak ażeby nie pozwolić inwestorowi na interpretacje parametru w sposób dowolny. Inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, z tego względu inwestor wystąpił również o wydanie warunków zabudowy na drogę dojazdową do inwestycji kubaturowej. Organ uznał, że inwestycja kubaturowa ma dostęp do drogi publicznej poprzez objętą decyzją o warunkach zabudowy drogę dojazdową. Wymaganie od inwestora na etapie wniosku posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w zakresie planowanej drogi dojazdowej (zamierzenia odrębnego od inwestycji kubaturowej) nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Brak zgody właściciela na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z zamiarem inwestora, nie stoi na przeszkodzie do wydania warunków zabudowy. Organ przyjął, że istniejąca zabudowa nie stanowi przeszkody do zrealizowania drogi dojazdowej. Inwestor przedstawił oświadczenia odpowiednich przedsiębiorstw, wskazujące na stosowne uzbrojenie terenu. Zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie terenu nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się umowa już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wystarczy posiadanie zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] września 2015 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie miał obowiązku doręczenia tego uzgodnienia innym niż inwestor stronom postępowania, z uwagi na treść art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. wniosła [...] Sp. z o.o. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 2 pkt 13 i 14, art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7, 77 § 1, art. 78, art. 107 § 3, art. 106 § 5 K.p.a. Przede wszystkim organ odwoławczy wadliwie przyjął, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to faktyczne i prawne zagwarantowanie możliwości komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Dostęp ten nie może być hipotetyczny. Zaskarżona decyzja przewiduje przeprowadzenie drogi dojazdowej do [...] po nieruchomości, która jest własnością [...], a na której znajdują się wybudowane garaże. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], po której planowana jest przez inwestora budowa drogi dojazdowej. Na działce tej posadowiony jest budynek, w którym prowadzony jest szpital, a także całe zaplecze gospodarcze umożliwiające funkcjonowanie szpitala. Ponadto, organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że planowane uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego. Organ administracji publicznej ma obowiązek badać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu, w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustali warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy wyłącznie dla inwestycji kubaturowej. Nie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Organ nie wskazał, w jakich konkretnych odległościach od działki budowlanej wyznaczył granice obszaru analizowanego. Nie jest zatem jasne, czy obszar analizy został prawidłowo wyznaczony. Organ, ustalając parametry nowej zabudowy, w każdym przypadku zastosował odstępstwa od zasady ogólnej, jednocześnie nie wyjaśnił tych odstępstw. Materiał dowodowy w tej sprawie nie został zebrany prawidłowo. Uzgodnienie z zarządcą drogi wojewódzkiej nie zostało przez organy wydane w prawidłowej formie. Przytaczając takie zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko skarżącej, że organy nie wyjaśnił, czy zamierzenie inwestycyjne spełnienia warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Organy obu instancji nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w odniesieniu do kwestii dostępu do drogi publicznej. Prawidłowe jest jednak stanowisko organu odwoławczego, że organ administracji nie ma podstaw do żądania od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1986/12). Uzyskanie praw do nieruchomości powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba się legitymować prawem do gruntu, wyrażonej w art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem, na którym zamierza realizować określone przedsięwzięcie inwestycyjne. Jeżeli więc inwestor wskazał jako teren inwestycji także działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] . [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , przez które będzie zapewniony dostęp do drogi publicznej (droga dojazdowa) z działki nr [...] i [...] , to przedmiotem oceny może być to, czy działki nr [...] ,[...] ,[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] . [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] mogą być wykorzystane w tym celu, przy spełnieniu określonych warunków, a nie to, czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tych działek. Jednakże w rozpoznawanej sprawie zabrakło oceny i ustaleń, czy wskazane wyżej działki mogą być wykorzystane pod budowę drogi dojazdowej i przy spełnieniu jakich warunków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy co prawda wskazał, że "jak wynika z akt sprawy oraz dostępnych map istniejąca zabudowa nie stanowi przeszkody do zrealizowania drogi dojazdowej", jednakże ustalenia te nie znajdują poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca, z akt sprawy wynika, że droga dojazdowej do [...] ma przebiegać po nieruchomości, która jest własnością [...], a na której znajdują się budynki garażowe. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii posadowienia budynków garażowych na działkach, przez które ma przebiegać droga dojazdowa. W decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazano jedynie, że [...] , [...] , [...] , [...] . [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] są własnością Miasta [...] , nie określono natomiast, czy są to tereny zabudowane czy nie. Z akt sprawy nie wynika, aby organy w ogóle analizowały tę kwestię. Organ odwoławczy nie odniósł się również do podnoszonych w odwołaniu skarżącej zarzutów, że na terenie działki [...] znajduje się szpital wraz z zapleczem gospodarczym i nie jest możliwe zlokalizowanie na tej działce drogi dojazdowej. W konsekwencji organ nie ustalił, czy działki, przez które przebiegać ma planowana droga dojazdowa mogą być wykorzystana w tym celu i ewentualnie przy spełnieniu jakich warunków. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej do projektowanej inwestycji kubaturowej wymaga wyjaśnienia, czy budowa tej drogi jest możliwa. Obowiązek spełnienia określonego w art. 61 ust .1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunku, że teren ma dostęp do drogi publicznej nie może być iluzoryczny. Nie wystarczy samo wskazanie, że projektowana inwestycja drogowa będzie przebiegać po określonych działkach, konieczne jest ustalenie, czy działki, po których przebiegać ma planowana droga dojazdowa, mogą być wykorzystana w tym celu i przy spełnieniu jakich warunków. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie, organ ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, które organ zobowiązany jest zebrać w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób je rozpatrzyć. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. w kontekście wnikliwego ustalenia, czy teren inwestycji, ma dostęp do drogi publicznej i czy działki, po których przebiegać ma planowana droga dojazdowa mogą być wykorzystana w tym celu. Nietrafne są natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizy. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Mając na uwadze cel tego przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492- 494). Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Organy administracji dokonały zgodnego z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego oraz poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy tego obszaru. Nie ma podstaw do przyjęcia, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla każdej inwestycji konieczne jest odrębne określenie obszaru analizy tworzącego urbanistyczną całość. Przy czym, obszar ten nie może być nadmiernie rozległy, albowiem ustawodawca posługując się pojęciem sąsiedztwa narzuca pewną bliskość. Okoliczność, że organ nie wskazał, w jakich konkretnie odległościach od działki wyznaczył granice obszaru analizowanego ani to, że obszar analizy nie ma kształtu okręgu nie wpływa na prawidłowość jego wyznaczenia. Ustalono, że szerokość frontu działki wynosi 61 m. (odcinek AD na załączniku graficznym). W załączniku 2A do decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m., co znajduje odzwierciedlenie w załączniku graficznym sporządzonym w skali 1:1000. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zakres analizowanego obszaru został ustalony w związku z możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Skarżąca nie podważyła tych ustaleń. Z analizy obszaru wyznaczonego przez urbanistę wynika, że na działkach sąsiednich dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, o określonych parametrach. Nie można podzielić zarzutów skargi, że przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry nie znajdują oparcia w analizie obszaru i nie zostały należycie wyjaśnione. W załączniku nr 2A do decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. szczegółowo wyjaśniono dlaczego przyjęto określone parametry zabudowy, wskazując na położenie działki inwestycyjnej wewnątrz wnętrza blokowego, rodzaj zabudowy oraz bezpośrednie sąsiedztwo działki inwestycyjnej. W sytuacji gdy nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy w zakresie wyjaśnienia, czy wskazane przez inwestora działki mogą być wykorzystane na cele drogi dojazdowej i przy spełnieniu jakich warunków, przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących uzgodnienia planowanej inwestycji z Zarządcą Drogi Wojewódzkiej czy naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zapewnienia stosownego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności ustali, czy działki, po których przebiegać ma planowana droga dojazdowa mogą być wykorzystane w tym celu i ewentualnie przy spełnieniu jakich warunków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).