IV SA/Wa 957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. B.-L. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza W. (dalej: "Burmistrz") nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego oraz budynku garażowego na terenie działki ew. nr [...]obr. [...] przy ul. B. [...] w W., utrzymało w mocy wskazaną decyzję Burmistrza. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Burmistrz W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., po rozpoznaniu wniosku A. L., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego oraz budynku garażowego na terenie działki ew. nr [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w W.. II.2. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosła skarżąca, będąca właścicielką sąsiedniej działki nr [...]. II.3. Kolegium, uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazało w szczególności, że obszar przyjęty do analizy w zakresie funkcji i zagospodarowania terenu charakteryzuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o dość dużej gęstości, stąd też planowana inwestycja polegająca na budowie muru oporowego oraz budynku garażowego na terenie działki ew. nr [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w W. odpowiada pod względem funkcji, jak i zagospodarowaniu terenu zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa stanowi zatem kontynuację funkcji na obszarze analizowanym. Kolegium podniosło również, że przyjęte w decyzji Burmistrza parametry urbanistyczne i architektoniczne inwestycji są zgodne ze sporządzoną w sprawie analizą oraz wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie"). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa lokalnego. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p." lub "Ustawa") na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje możliwość zabudowy terenu inwestycji wskazanego przez inwestora w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi. Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji. SKO zwróciło również uwagę, że iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kwestie dotyczące usytuowania planowanej zabudowy względem nieruchomości sąsiednich są zatem przedmiotem rozważań na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też na etapie ustalenia warunków zabudowy nie zachodzi konieczność rozstrzygania kwestii obejmujących rozwiązania projektowe tj. posadowienia muru oporowego względem nieruchomości sąsiedniej, jak również innych warunków technicznych związanych z jego realizacją albowiem okoliczności mogą być rozważane na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej budynku garażowego SKO podniosło, że zgodnie z Rozporządzeniem szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jak również możliwe jest dopuszczenie wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z analizy obszaru szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych (garażowych) wynosi od 4 do 17 m. W zaskarżonej decyzji ustalono ten parametr jako średnią o obszaru z tolerancją do 20%, a zatem zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia. Taki sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej odpowiada prawu. Kolegium podkreśliło, że w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, zaś decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika wprost z art. 63 ust. 1 i 2 Ustawy. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy przesądza o potencjalnej możliwości zainwestowania na danym terenie, zaś osoba ubiegająca się o jej wydanie nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości wskazanej jako teren inwestycji. III.1. Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodziła się skarżąca. W skardze podniesiono w szczególności, że planowana inwestycja doprowadzi do osunięcia się skarpy, na której zlokalizowana jest budynek skarżącej. Skarżąca uważa, że urbanista winien przyjąć większy obszar analizowany, niż ten określony jako minimalny w Rozporządzeniu. Zdaniem skarżącej, urbanista przygotowujący analizę oraz projekt decyzji winien uwzględnić wyrok Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] czerwca 1973 r., [...]). Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska oraz z zakresu architektury i budownictwa. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. III.3. Uczestnik J. R. na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. wniósł o oddalanie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest w ogóle możliwe prowadzenie dowodu z opinii biegłego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), w tym z opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska oraz architektury i budownictwa. Stąd też wniosek dowodowy o powołanie biegłych sformułowany w skardze, niezależnie od kwestii znaczenia tego rodzaju dowodów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, był niedopuszczalny. IV.3. Następnie należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten ściśle koresponduje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zdaniem Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Na istotność tego uprawnienia właściciela nieruchomości w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2798/12 (CBOSA). Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64. W szczególności z godnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Tym samym ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przepadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX 2016, teza 5). Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, tj. organ uprawniony do tej decyzji może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy sprzeciwi się temu konkretny przepis prawa. Po drugie, co szczególnie istotne w realiach niniejszej sprawy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest tylko wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Decyzja ta nie tworzy prawa do terenu, a przede wszystkim nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowalnych. Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, CBOSA). IV.4. Istota zarzutów skargi sprowadza się do obaw skarżącej, czy planowana inwestycja nie doprowadzi do osunięcia się skarpy, na której posadowiony jest budynek skarżącej. Należy podkreślić, że kwestie związane z projektowaniem obiektów budowlanych nie są rozstrzygane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie zastępuje procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. To dopiero na etapie tego drugiego postępowania zachodzi obowiązek opracowania i uzgodnienia konkretnego projektu budowalnego, w którym winny znaleźć się również szczegółowe rozwiązania dotyczące spornej kwestii ryzyka osunięcia się skarpy. Wymaganie przez skarżącą rozstrzygnięcia tej kwestii na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma uzasadnienia prawnego, a w szczególności spełnienie tego wymogu przekształciłoby postępowanie lokalizacyjne w postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, którego przecież inwestor nie ma obowiązku przedłożyć ubiegając się o warunki zabudowy. W postępowaniu lokalizacyjnym organ bada przede wszystkim, czy planowana inwestycja, o parametrach określonych we wniosku inwestora, jest do pogodzenia z ładem przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji, szczegółowych rozwiązań technicznych i technologicznych, jak również nie rozstrzyga o konkretnym usytuowaniu planowanych obiektów budowalnych na terenie inwestycji. Do prowadzenia robót budowalnych niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w prawie budowalnym (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Legalis 2018, teza 2 do art. 63). W niniejszej sprawie, w świetle akt sprawy, w tym szczegółowej analizy urbanistycznej, nie budzi wątpliwości spełnienie w sprawie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak jest również rzeczowych argumentów na rzecz rozszerzenia, poza standard określony w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, wielkości obszaru analizowanego. Rozszerzenie obszaru analizowanego jest możliwe, ale wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności oraz uzasadnienia zawartego w analizie. W niniejszej sprawie takie szczególne okoliczności nie zachodzą. W świetle wyników analizy jest oczywiste, że na terenie analizowanym znajduje się głownie zabudowa mieszkaniowa, wobec której zabudowa garażowa pełni funkcję uzupełniającą. Z załącznika graficznego do decyzji wynika zresztą, że garaże znajdują się również na terenie bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji. Należy dodać, że ustalając warunki zabudowy, organ nie bada, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do terenu inwestycji (art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Ustawodawca wyraźnie rozstrzygnął, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też nie mógł mieć jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie o ustalenie warunków zabudowy wielokrotnie powoływany przez skarżącą wyrok Sądu Powiatowego w W. z [...] czerwca 1973 r., wydany, według oświadczenia skarżącej, w oparciu o art. 147 k.c. Podsumowując, ustalenie przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego oraz budynku garażowego na terenie działki ew. nr [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w W. nie przesądza jeszcze, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę takiej inwestycji. To właśnie w ramach procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę badane jest, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.