IV SA/Wa 959/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi Z.O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Z.O. kwotę 328 (trzysta dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2010r. -zaskarżonym skargą przez Z. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez ww od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009r., którą stwierdzono, że przejęcie na własność Skarbu Państwa lasu i stawów rybnych wchodzących w skład majątku "B.", stanowiącego ówcześnie własność S. L., podlegało pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, iż decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne jedynie wówczas, gdy zostanie doręczona stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 K.p.a.). Natomiast art. 40 § 2 K.p.a. stanowi, że jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Skarżąca w dniu 10 marca 2009r. ustanowiła pełnomocnikiem swojego syna –W. O. Pomimo powyższego faktu decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio skarżącej. W tym stanie rzeczy organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, jako że środek zaskarżenia od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego jest niedopuszczalny. Chociaż decyzja Wojewody [...] została wydana w dniu [...] marca 2009r., to nie nastąpiło wprowadzenie jej do obrotu prawnego, ponieważ nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie ma znaczenia procesowego - ma jedynie charakter informacyjny. Dalej organ wskazał, iż pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i uzasadnia wznowienie postępowania. Z. O. - działająca przez pełnomocnika W. O. -w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z ich spisem, który został przedłożony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie. Sygn. akt IV SA/Wa 959/10 Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio stronie skarżącej, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, a przez to nie weszła do obrotu prawnego, co w sposób oczywisty poderwało jej zaufanie do działania organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącej organ zaskarżonym postanowieniem uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Całkowicie nadużył zaufania skarżącej do swego działania, co jest ewidentnie sprzeczne z treścią art. 8 K.p.a. Ponadto do podjętego stanowiska dochodził ponad rok, tymczasem wydanie takiego rozstrzygnięcia wymagało pobieżnego przejrzenia akt. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy, a jeżeli tak, to kiedy pełnomocnik skarżącej dowiedział się o decyzji organu pierwszej instancji. W tym więc miejscu skarżąca oświadcza wraz z pełnomocnikiem, iż pełnomocnik dowiedział się o treści decyzji tego dnia, w którym została ona doręczona skarżącej. Skarżąca nie podziela także poglądu organu, iż decyzja Wojewody [...] nie weszła do obrotu prawnego, bowiem nie jest ona jedyną stroną postępowania. Stroną postępowania jest również J. K., któremu decyzja, za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, została doręczona. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, skoro prawidłowo doręczono ją choćby jednej ze stron postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji, która byłaby skierowana do pełnomocnika skarżącej. Pełnomocnik ten nie został również uwzględniony w rozdzielniku ww decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do Sygn. akt IV SA/Wa 959/10 kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności zasad ogólnych unormowanych w art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika organ administracji publicznej ma prawny obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem tego pełnomocnika. Konsekwencją tego obowiązku jest art. 40 § 2 K.p.a., który wskazuje pełnomocnika jako adresata doręczeń. Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie jest zatem prawnie skuteczne w sytuacji, gdy pismo otrzymał pełnomocnik strony. Niemniej jednak powyższej regulacji nie można rozważać w oderwaniu od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które stanowią obowiązujące równorzędnie z innymi przepisami procesowymi normy prawne, z których wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z 8.12.1992r., sygn. akt SA/Lu 694/92, publ. Wspólnota 1993, nr 44, s. 18). I tak ustanowione zasady: praworządności w art. 6 K.p.a., pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w art. 8 i udzielania informacji w art. 9 K.p.a. nie mogą być rozumiane jedynie jako postulat określonego zachowania organów administracji publicznej. W myśli zasad: 1) praworządności - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 2) pogłębiania zaufania - organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; 3) udzielania informacji - organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W piśmiennictwie na przykład podkreśla się, iż nie jest możliwe stworzenie wyczerpującego katalogu zachowań, które służą budowie zaufania obywateli do organów państwa (R. Kędziora, Kodeks Sygn. akt IV SA/Wa 959/10 postępowania administracyjnego Komentarz, 2. wydanie, Warszawa 2008, s.72). Ocena, czy pewne działanie lub zespół działań wykazuje niezgodność z wymienionymi zasadami, musi być przeprowadzona na tle konkretnego stanu faktycznego i z uwzględnieniem ogółu towarzyszących sprawie okoliczności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, iż skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego toczącego się przed organem pierwszej instancji - Wojewodą [...] - w dniu 10 marca 2009 r. ustanowiła pełnomocnikiem syna – W. O. Pełnomocnik ten od momentu ustanowienia brał udział w postępowaniu, zgłaszając w piśmie z 13 marca 2009 r. uwagi i wnioski do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pomimo ustanowienia pełnomocnika decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. została doręczona skarżącej. Z akt sprawy przesłanych przez organ, na podstawie których Sąd orzekał, nie wynika, żeby w rozdzielniku decyzji organu pierwszej instancji ujęto pełnomocnika skarżącej, w konsekwencji doręczono mu ową decyzję, co też potwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Natomiast z rozdzielnika wynika, iż decyzję otrzymały inne strony postępowania, tj. Nadleśnictwo [...] i pełnomocnicy J. K. W sprawie brak więc dowodu doręczenia ww decyzji pełnomocnikowi skarżącej. Decyzji tej do pełnomocnika skarżącej nie wysłano w momencie, gdy decyzję tę wysyłano do pozostałych stron postępowania i skarżącej, również doręczenia przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi skarżącej nie dokonano do chwili obecnej. Pełnomocnik skarżącej w skardze oświadczył, iż o decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji dowiedział się w dniu, w którym odebrała ją skarżąca. Skarżąca, po otrzymaniu decyzji z [...] marca 2009r., skorzystała z prawa wniesienia odwołania. W ocenie Sądu przedstawionego działania skarżącej związanego ewidentnie z zawinionym działaniem organu nie można było - jak to uczynił organ odwoławczy -tłumaczyć na jej niekorzyść i zaskarżonym postanowieniem doprowadzić do sytuacji procesowej sprowadzającej się w zasadzie do zamknięcia drogi skarżącej do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Takie zachowanie organu pozostaje w rażącej sprzeczności z wyżej powołanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Pominięcie pełnomocnika skarżącej na etapie doręczania decyzji organu pierwszej instancji było ewidentnym uchybieniem organu administracji. Nie mogło więc ono powodować ujemnych Sygn. akt IV SA/Wa 959/10 następstw procesowych dla skarżącej - jako obywatela praworządnego Państwa, który wnosząc odwołanie działał w dobrej wierze i w zaufaniu do organu, wynikającym z doręczenia decyzji. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż postępowanie z wniosku skarżącej w przedmiocie podpadania majątku "B." pod dekret o reformie rolnej toczy się od lat dziewięćdziesiątych. W trakcie postępowania wydano już prawie dziesięć decyzji. Sprawa trzykrotnie była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z 15 września 2004r, wyrok z 28 czerwca 2006r, wyrok z 11 października 2007r.). Ostatnia z podjętych decyzji, tj. decyzja z [...] marca 2009r., od której skarżąca odwołała się, była więc aktem wydanym w następstwie wyroku WSA z 11 października 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 1321/07). W przedstawionych okolicznościach sprawy poprzestanie na rozstrzygnięciu procesowym, będącym konsekwencją nieprawidłowego działania organu administracji publicznej, zamiast merytorycznym przystąpieniu do rozpoznania odwołania, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wydanie zaskarżonego postanowienia i sugerowanie stronie ewentualnej drogi postępowania wznowieniowego, zwłaszcza przy uwzględnieniu rygoryzmu wynikającego z regulacji art. 148 § 2 K.p.a., jest nadużyciem procesowym organu odwoławczego, ewidentnie sprzecznym z wyżej powołanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Sąd uznał, iż skarżąca we wskazanych już wyżej okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy zastosowała się do pouczenia co do prawa odwołania i z prawa tego skorzystała, nie może być dotknięta skutkami błędnego doręczenia i braku konwalidowania tego uchybienia do chwili obecnej przez organ. Sama skarżąca z należytą starannością zadbała o swoje interesy. Chcąc bowiem uchronić się przed skutkami nieznajomości prawa, zapewne i nieporadności wynikającej z podeszłego wieku, ustanowiła pełnomocnika. Tymczasem organ z własnej winy pominął pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, czym zniweczył skutki staranności strony skarżącej w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Organ administracji publicznej zaniechał także podjęcia czynności zmierzającej do zapobieżenia działaniom strony wiążącym się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia takich skutków. Organ odwoławczy wówczas, gdy skarżąca wniosła odwołanie, powinien doprowadzić do tego, aby decyzja z [...] marca 2009r. została w trybie pilnym doręczona Sygn. akt IV SA/Wa 959/10 pełnomocnikowi skarżącej, jak również poinformować skarżącą o zaistniałej sytuacji procesowej i pouczyć o jej ewentualnych skutkach. Nie powinien przetrzymywać natomiast sprawy, bez podejmowania jakichkolwiek czynności, prawie dwanaście miesięcy, tj. od 23 kwietnia 2009r. (tj. wpływ odwołania do organu) do 14 kwietnia 2010r. (tj. wydania zaskarżonego postanowienia), co także słusznie podniósł pełnomocnik skarżącej w skardze. Organ odwoławczy sytuację procesową, której źródłem było działanie organów, wykorzystał jako uzasadnienie wydania niekorzystnego dla strony postanowienia. Skoro fakt wniesienia przez skarżącą odwołania został spowodowany działaniem organu pierwszej instancji, który wbrew ciążącym na nim powinnościom - zamiast umieścić w rozdzielniku wydanego aktu pełnomocnika skarżącej - umieścił skarżącą i doręczył ten akt skarżącej, a nieustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, to z zaistniałej sytuacji nie można było wyprowadzić dla skarżącej ujemnych skutków procesowych w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Tego rodzaju działania organów są nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury. Naruszenia zasad rzetelnej procedury należy dopatrywać się w takich zachowaniach organu administracji publicznej jak niestaranność postępowania (pod. wyrok NSA z 21.02.2006, sygn. akt II OSK 535/05, niepubl.). Niestarannosci tej nie można sprowadzać tylko do postępowania wyjaśniającego (dowodowego), ogólnie ujmując wyjaśnienia sprawy, ale i do niestarannosci w wykonywaniu konkretnych czynności związanych ze sferą formalną danego postępowania administracyjnego, np. doręczeniami i braku wywiązania się z obowiązku udzielania stosownych informacji, mających na celu zapobieżenie temu, aby strona w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ w fazie doręczania decyzji z [...] marca 2009r, jak i organ odwoławczy wykazały się niestarannością, która - mając na względzie zaskarżone postanowienie - zadziałała na niekorzyść skarżącej. Faktem jest, iż przepisy postępowania określające zasady doręczania pism stronie działającej przez pełnomocnika mają na względzie ochronę praw strony w postępowaniu, czego gwarancją jest m. in. reprezentowanie strony przez pełnomocnika. Naruszeniu tych przepisów można przypisać istotną wagę z punktu widzenia wyniku sprawy, ponieważ ogranicza to prawo strony do udziału w postępowaniu i do artykułowania w nim swoich interesów. Niemniej jednak nieprawidłowe działanie organu pierwszej instancji nie ograniczyło prawa strony do udziału w postępowaniu i do przedstawienia swoich racji, w efekcie nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków - umożliwiając wniesienie Sygn. akt IV SA/Wa 959/10 odwołania. Dlatego, w przedstawionych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy i wobec faktu, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołało dla niej ujemnych skutków procesowych, należało uznać je za skutecznie dokonane, w efekcie przystąpić do rozpoznania odwołania. Organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie II - na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.