IV SA/Wa 963/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego [...] sp. z o. o. w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w związku z art 144 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758, z późn. zm.), po rozpoznaniu złożonego przez Spółkę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Spółka [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego K. W., wnioskiem z dnia 27 lipca 2015r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych o wydanie zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 1,25 ha, położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] i województwo [...], obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Współwłaścicielami wymienionych działek są A. K. i C. M.-G. w 1/2 części każdy z nich. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż objęte wnioskiem działki obejmują grunty orne RV o powierzchni 0,44 ha i RVI o powierzchni 0,81 ha. Z zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015r. znak [...] wynika natomiast, że dla powyższych działek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka we wniosku wskazała, że nie prowadzi działalności rolniczej. Przedmiotem jej działalności jest produkcja i montaż stolarki okiennej z aluminium oraz stali, którą wykonuje od 1998 r. Od 2000 r. zakres działalności został poszerzony o montaż ww. elementów. Spółka posiada w [...] siedzibę oraz zakład produkcyjny. Wpisana jest do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...]. Jedynym udziałowcem spółki jest spółka prawa [...] - [...] z siedzibą w [...]. Spółka zadeklarowała, że na przedmiotowej nieruchomości ma zamiar wybudować halę produkcyjną wraz z placami manewrowymi, w celu dalszego zwiększania produkcji. Dodała, że wybudowanie nowej hali jest niezbędne z uwagi na dynamiczny rozwój spółki oraz fakt, iż obecna hala nie spełnia wymagań i oczekiwań zarówno ze strony pracowników, jaki klientów. Spółka podniosła również, że działka, która jest przedmiotem niniejszego postępowania położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie (przylega) z działką, której właścicielem jest spółka. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę objętej wnioskiem nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że sprzeciw uzasadniony jest względami kształtowania ustroju rolnego i ochrony gruntów rolnych. Objęte wnioskiem działki stanowią nieruchomość rolną i powinny być wykorzystywane zgodnie z jej przeznaczeniem, a więc rolniczo. Tymczasem, jak podniósł organ, wnioskodawca nie prowadzi działalności rolniczej i nie zamierza rolniczo wykorzystywać przedmiotowej nieruchomości, w związku z tym nie jest preferowanym jej nabywcą. Przedmiotowe grunty, zgodnie ze złożoną deklaracją, zamierza nabyć w celu budowy hali produkcyjnej wraz z placami manewrowymi, a więc w celu innym niż rolniczy, tj. niezgodnie z charakterem powyższych działek. Skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymując w szczególności, iż postanowienie o sprzeciwie w sprawie wydano zbyt pochopnie, bez wszechstronnego rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując ponownie sprawę wskazał, że zgodnie z powołanymi w zaskarżonym postanowieniu przepisami, przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego okoliczność, dotycząca położenia gruntów na terenach rozwojowych funkcji techniczno - produkcyjnych, nie stanowi o zmianie przeznaczenia nieruchomości rolnych, a tym samym nie może wpływać na odmienną ocenę charakteru tych gruntów, który to charakter wynika wprost z ewidencji gruntów. Stąd też w konsekwencji powyższego podniósł, że wydanie wnioskodawcy zezwolenia na nabycie położonych na terenie gminy [...] nieruchomości rolnej o pow. 1,25 ha byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa i interesem społecznym. Jednocześnie [...] Izba Rolnicza, w odpowiedzi na pismo Ministra z dnia 29 września 2015 roku, rozpoznającego ponownie sprawę wskazała, że nie wnosi zastrzeżeń do sprzedaży przedmiotowych działek gruntu na rzecz skarżącej spółki. Podniosła również, że wieś [...] cechuje zwarta zabudowa i wzajemne oddziaływanie poszczególnych gospodarstw, co niewątpliwie będzie miało kluczowe znaczenie w zmianie funkcji terenów rolnych objętych niniejszym wnioskiem na cele nierolnicze. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) art. 1a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez naruszenie ustawowych przesłanek, których spełnienie pozwala na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego wydanie decyzji merytorycznej, 3) art. 80 k.p.a. tj. przekroczenie zasady uznania administracyjnego poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niespełnienie wymogów tych przepisów a uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób niewystarczający, niezgodnie z wymaganiami prawa, w tym poprzez posługiwanie się ogólnikowymi zwrotami, zamiast wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i wskazania dlaczego określone dowody zostały uznane za wiarygodne a inne nie, brak spójnego wywodu uzasadniającego wydane rozstrzygnięcia, 5) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, 6) art. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego oraz w związku z art. 23 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że podmiot niespełniający wymogów dotyczących preferowanego nabywcy nieruchomości rolnej, w świetle przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, tj. niebędący indywidualnym rolnikiem zamieszkałym na terenie, na którym jest położona nieruchomość, której dotyczy sprawa, wyklucza uzyskanie zgody przez cudzoziemca na nabycie nieruchomości rolnej, pomimo iż przywołane przepisy określają jedynie preferowanego nabywcę, 7) art. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez niewyjaśnienie zakresu zastosowania przepisów tej ustawy, w tym zastosowanie ustawy bez powoływania się na konkretne przepisy, 8) art. 23 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, poprzez brak wyjaśnienia zastosowania tego przepisu przywołanego w uzasadnieniu postanowienia, a tym samym wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisała stan sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty. W szczególności podkreśliła, że grunty objęte wnioskiem są słabej jakości. W przeważającej części jest to gleba RVI. Nie ma chętnych na ich nabycie, ponieważ są zbyt drogie, a także i dlatego, że jest to zbyt mały areał. W okolicy nie było osób zainteresowanych ich kupnem również i z tego powodu, że w bezpośrednim sąsiedztwie, oprócz skarżącej spółki znajdują się również inne zakłady produkcyjne. Na terenie, na którym są położone przedmiotowe działki, nie istnieje zapotrzebowanie na tego rodzaju nieruchomości ze strony gospodarstw rodzinnych, zatem nabycie ich przez spółkę nie byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa oraz interesem ogólnym (społecznym). Wskazała również na fakt, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości wiąże się z oczekiwaniami lokalnej społeczności, ponieważ doprowadzi w konsekwencji do wzrostu zatrudnienia. Co więcej, obecni właściciele nie prowadzili i nie prowadzą żadnej działalności rolniczej na tych działkach od chwili ich nabycia. Są to osoby dla siebie obce. Nie są rolnikami, ani też nie prowadzą rodzinnego gospodarstwa rolnego. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że zmiana właściciela nie doprowadzi do pogorszenia struktury obszarowej gospodarstw rolnych. Skarżąca spółka nadto podkreśliła, iż odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia przywołanych wyżej realiów sprawy i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne z przekroczeniem zapisanej w art. 80 kpa zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758, z późn. zm.), wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca jest możliwe wówczas, gdy sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Według art. 1a tej ustawy sprzeciw jest wyrażany w drodze postanowienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 kpa w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Regulacje art. 1 pkt 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 kpa, a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Ponadto należy przyjąć, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest uprawniony do oceny planowanej transakcji pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne, zawartymi m.in. w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Są to bowiem zagadnienia leżące w jego kompetencji (art. 23 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tj. Dz. U. z 2013r., poz. 743 ze zm.). Poza tym wskazówką, że organ upoważniony do wniesienia sprzeciwu (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) ocenia wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych na podstawie uwarunkowań określonych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, jest art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, według którego nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (tak wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 175/05 oraz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1639/11). Z zaskarżonego postanowienia wynika, że zasadniczym argumentem sprzeciwu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest okoliczność, że dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a z zapisów ewidencji gruntów wynika, iż działki te przeznaczone są pod uprawy rolne i mogą być tylko wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Organ wskazał, że rozstrzygając niniejszą sprawę kierował się powyższymi względami. Minister również podniósł, że okoliczność dotycząca położenia gruntów na terenach rozwojowych funkcji techniczno-produkcyjnych nie stanowi o zmianie przeznaczenia nieruchomości rolnych, a tym samym nie może wpływać na odmienną ocenę charakteru tych gruntów, który to charakter wynika wprost z ewidencji gruntów. Bez wpływu na jego stanowisko pozostała podnoszona przez skarżącą argumentacja, że objęta wnioskiem nieruchomość nie jest obecnie przez jej aktualnych właścicieli wykorzystywana na cele rolnicze uznając, że o rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania. Oceniając zaskarżone postanowienie wskazać należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do dowodu w postaci pozytywnej dla skarżącej spółki opinii [...] Izby Rolniczej w [...] Opinia ta ma bardzo istotne znaczenie, gdyż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.) izby działają na rzecz rolnictwa, wpływają na kształtowanie polityki rolnej i uczestniczą w jej realizacji. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zbadał, jak i nie wziął pod uwagę stanowiska skarżącej, w zakresie zagospodarowania bezpośrednio położonych przy przedmiotowej nieruchomościach terenów. Nadto faktu, iż skarżąca spółka prowadzi swoją działalność gospodarczą na działce sąsiedniej, a zatem brak jest konfliktu w jej zagospodarowaniu. Nie uwzględnił także bardzo istotnej okoliczności jaką jest zła jakość gleby tj. klasy V, VI, małej powierzchni powyższej nieruchomości, uniemożliwiającej prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej, tym bardziej w otoczeniu potencjalnie występującej intensywnej wokół przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej. Faktycznie działki nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z obowiązującą zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2009r., tereny te przeznaczono pod funkcje techniczno-produkcyjne, a zatem należy domniemywać, że w zasadniczej części są też tak zagospodarowywane. Należy w tym miejscu wskazać na dokumenty zgromadzone w toku postępowania tj. uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2009r., zaświadczenie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. oraz dwie mapy dotyczące działek pobrane z systemu informacji przestrzennej Gminy [...]. Nadto również trzeba podnieść, że ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej. Poddał jedynie tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał, w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Minister powinien więc w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności konkretnej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie odstępować od zgłaszania sprzeciwu jedynie w tych wypadkach gdy cudzoziemiec "zapewnia racjonalną gospodarkę rolną". Ponadto należy podkreślić, że w art.1 pkt 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazana została jako jedna z zasad kształtowania ustroju rolnego państwa zasada zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Sprzeciw na nabycie nieruchomości przez wnioskodawcę w ustalonym wyżej stanie faktycznym stanowi naruszenie tego przepisu ustawy. W ocenie Sądu odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 kpa zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Minister winien w stanie faktycznym objętym skargą rozważyć, czy przeniesienie własności konkretnej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie odstępować od zgłaszania sprzeciwu jedynie i wyłącznie w tych wypadkach, gdy cudzoziemiec "zapewnia racjonalną gospodarkę rolną". Zdaniem Sądu organ błędnie skupił się jedynie na zapisach wynikających z ewidencji gruntów i automatycznym zaklasyfikowaniem przedmiotowych gruntów wyłącznie pod prowadzenie działalności rolniczej, nie wziąwszy pod uwagę indywidualnego stanu faktycznego sprawy. Zadaniem organu było ustalenie w jaki sposób skarżąca spółka będzie zagospodarowywała przedmiotowe grunty rolne i czy w istocie prowadzona na nich przez nią zadeklarowana działalność gospodarcza nie zakłóci szeroko pojętego interesu społecznego (rolnego) omawianego obszaru. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że organ nie wyjaśnił należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także dokonał wybiórczej oceny dowodów i w ten sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 kpa). W związku z tym zasadnicze zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Ponieważ te uchybienia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 kpa, Sąd uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. W dalszym postępowaniu organ będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności ustali sposób zagospodarowania obszaru, w otoczeniu którego znajdują się przedmiotowe działki gruntu, zakres realnie prowadzonej na otaczających gruntach działalności rolniczej i wówczas rozważy możliwość nabycia przez skarżącą wnioskowanej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.