IV SA/Wa 965/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IVSA/Wa 965/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swą uprzednio wydaną decyzję z dnia [...].10.2009 r., w której po rozpoznaniu wniosku Z. S. z dnia [...].07.2009 r. uzupełnionego pismami z [...].09.2009 r. oraz [...].10.2009 r. - odmówił uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r., przejmującej na wniosek rolników – Z. S. i jego żony J. S. gospodarstwo rolne o pow. 2,59 ha, położone we wsi B.. Utrzymując w mocy swą decyzję odmowną Minister zaznaczył, że art. 155 Kpa może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Musi więc być możliwość prowadzenia postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zmiana regulacji prawnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, oznacza zdaniem Ministra, konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Jak podkreślił Minister, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r. wydana została w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy art. 51 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin (dz. U. nr 40, poz. 268), która utraciła moc obowiązującą w dniu 26.04.1989 r., a objęta nią materia uregulowana została przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20.12.1990 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 7, poz. 24 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1.01.1991 r. W konkluzji Minister stwierdził, iż brak spełnienia warunku prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach tego samego stanu prawnego wyklucza w konsekwencji możliwość zastosowania art. 155 K.p.a., a więc uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. We wniesionej skardze oraz kolejnych pismach ją konkretyzujących Z. S. zawarł żądanie uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r. zaznaczając, że za przekazaną Państwu nieruchomość nie uzyskał "żadnego realnego ekwiwalentu". Wyjaśnił, iż jego żona była chora i nie mogła pracować w gospodarstwie, a chciała otrzymać rentę. On natomiast w tym czasie pracował w zakładzie uspołecznionym i z tego tytułu był ubezpieczony, wypracował sobie emeryturę w ZUS. Warunkiem uzyskania przez żonę renty było oddanie całego gospodarstwa, a nie tylko jego części. Zgodę na przekazanie go Państwu wyraził więc, a żona w efekcie uzyskała świadczenia rentowe, lecz nie długo z nich korzystała, zmarła już w 1992 r. Jemu natomiast nie przyznano renty za przekazanie gospodarstwa rolnego. Uważa zatem, że powinien uzyskać zwrot przynajmniej połowy przejętego przez Państwo gospodarstwa. Zauważył przy tym, że grunty te nie zostały trwale rozdysponowane. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, prowadzących do jej uchylenia. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do przepisu art. 155 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek : musi istnieć decyzja ostateczna, za jej uchyleniem lub zmianą powinien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, strony postępowania muszą wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji. Z redakcji tego przepisu wynika także, iż decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, a zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawione są uznaniu organu administracyjnego. W kontekście tego przepisu troska o interes społeczny sprowadzać się będzie do wyznaczenia granicy, do której dopuszczalne będzie uwzględnienie interesu strony. Nadto jeżeli rozstrzygniecie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 K.p.a. nie będzie możliwa. Wykładnia art. 155 K.p.a. wskazuje, że w przypadku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, której dotyczyć ma żądanie uchylenia lub zmiany - więcej niż jednej strony, do jej uchylenia lub zmiany w trybie powołanego przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Chodzi przy tym o te strony, które "nabyły prawo" na mocy decyzji ostatecznej, odnoszone do sfery prawa materialnego. Stanowisko to wyrażone zostało m. in. w uchwale NSA z dnia 3.11.2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Nadmienić należy nadto, że uchylenie w tym trybie decyzji faktycznie wykonanej należałoby uznać za rażące naruszenie prawa, stwarzające możliwość stwierdzenia jej nieważności, którą to okoliczność podkreśla się zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie. Odwołując się do wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie relacji między trybem wzruszenia decyzji ostatecznej z art. 155 K.p.a., a innymi trybami nadzwyczajnymi zmierzającymi do tego skutku, należy odnotować, że Sąd ten w wyroku z dnia 21.03.2006, sygn. akt II FSK 464/05, LEX nr 201555 stwierdził, iż "uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa". Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie może też zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. W rozpatrywanej sprawie Minister trafnie zauważył, iż aby można było zastosować ów tryb nadzwyczajny musi zachodzić tożsamość sprawy, warunkiem jest więc prowadzenie postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Decyzję odmowną oparł jednak wyłącznie na zmianie stanu prawnego. Aby można było mówić o zmianie stanu prawnego nie wystarczy jednak samo stwierdzenie - jak uczynił to Minister - iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r. wydana została w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy art. 51 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin (dz. U. nr 40, poz. 268), która utraciła moc obowiązującą w dniu 26.04.1989 r., a objęta nią materia uregulowana została przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20.12.1990 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 7, poz. 24 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1.01.1991 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte m. in. w wyrokach z dnia 29.04.1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96, Lex nr 45166 oraz z dnia 20.01.1999 r. III SA 6434/97, Lex 37852, z którego wynika, iż na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia, czy mimo zmian prawa nie została zachowana ciągłość regulacji stanu prawnego oraz czy w kwestiach prawnie istotnych uległ zmianie stan faktyczny. Takich rozważań Minister nie zawarł w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uchybienie to jednakże, w ocenie Sądu, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy zważywszy, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r. została wykonana. W jej wyniku Państwo stało się właścicielem przedmiotowych działek, a żonie Z. S. – J. S. również w wyniku zrzeczenia się przedmiotowego gospodarstwa rolnego - odrębną decyzją, wydaną tylko z uwagi na owo przekazanie, przyznano świadczenie rentowe, które wypłacane jej było do końca życia. Jako więc decyzja wykonana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r. nie podlegała zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 K.p.a. Nadto jedną z koniecznych do łącznego spełnienia przesłanek, pozwalających na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest wyraźna, nie dorozumiana zgoda stron postępowania zakończonego kwestionowaną ostateczną decyzją. Przesłanka ta nie została spełniona. Nie ulega żadnych wątpliwości, iż stroną postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r., przejmującą na wniosek rolników – Z. S. i jego żony J. .gospodarstwo rolne o pow. 2,59 ha, położone we wsi B. była właśnie J. S., nieżyjąca w dacie wnioskowania przez jej męża o zmianę lub uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Bezsporne w sprawie jest, iż zmarła ona już w 1992 r. Z tej to m. in. przyczyny Z. S. uważa, iż nie uzyskał właściwego ekwiwalentu za przekazane Państwu gospodarstwo rolne, żona bowiem bardzo krótko korzystała ze świadczenia rentowego. W wyniku kwestionowanej decyzji J. S. do swej śmierci pobierała świadczenie rentowe, mające charakter osobisty, a więc nie podlegające dziedziczeniu. Warunkiem uzyskania przez nią tego świadczenia było przekazanie całego gospodarstwa na rzecz skarbu Państwa, co też oboje małżonkowie S. uczynili, składając stosowne oświadczenia w tym przedmiocie. Warunki przyznania renty inwalidzkiej J. S. określiła wcześniej jej wydana przez ZUS w S. Inspektorat w W. decyzja z dnia [...].03.1989 r., nr [...], powołana w kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r. W decyzji Naczelnika nadmieniono jednocześnie, że Z. S. nie przyznano renty za przekazanie gospodarstwa rolnego, co stwierdzone zostało we wcześniejszej decyzji ZUS w S. Inspektorat w W. z dnia [...].03.1989 r., nr [...] również powołanej w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że dzieci wnioskodawców - małżonków S. - stosownymi oświadczeniami wyraziły zgodę na przekazanie przez rodziców ich gospodarstwa na rzecz Państwa. Należy także zauważyć, iż wnioskodawcy dążyli do jak najszybszego przyznania renty J. S. i w efekcie zrzekli się wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r., skierowanej do nich obojga. Pozwoliło to na jej szybsze wykonanie. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż w wyniku kwestionowanej przez skarżącego decyzji ostatecznej prawa nabył Skarb Państwa, uzyskując własność nieruchomości przejętych z gospodarstwa małżonków S., a reprezentujący go obecnie podmiot (statio fisci) również nie wyraził zgody na zmianę przedmiotowej decyzji ostatecznej z 1989 r. Przytoczone okoliczności świadczą jednoznacznie o tym, iż nie zachodzi przesłanka pozwalająca na zastosowanie art. 155 K.p.a. w celu zmiany lub uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...].03.1989 r., polegająca na tożsamości podmiotowej i uzyskaniu zgód wymaganych do zmiany lub uchylenia w tym trybie decyzji ostatecznej, a także braku wykonania kwestionowanej decyzji ostatecznej z 1989 r. Nie jest możliwe odebranie wymaganej zgody od J. S., a brak ten nie może zostać konwalidowany. Jednocześnie charakter tej decyzji nie stwarza możliwości podziału praw z niej wynikających. Zatem zgoda wnioskodawcy –Z. S. na jej zmianę nie jest wystarczająca. Całokształt wskazanych okoliczności przesadza o tym, że uchybienie procesowe popełnione przez Ministra nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec zajścia ewidentnych przeszkód do zastosowania w niej żądanego trybu żart. 155 K.p.a. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 sentencji. W pkt. 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 250 cyt. ustawy w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).