IV SA/Wa 97/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala skargę - Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2013r o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców dawnego właściciela B. M. nieruchomości położnej w W. w Dzielnicy U. przy ul. C. oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m kw. uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] – stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy: Nieruchomość gruntowa położona w Warszawie w Dzielnicy U. przy ul. C. oznaczona aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m kw. stanowiła własność B. M. Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. została ona nabyta w trybie wywłaszczenia przez Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w celu przeznaczenia jej pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Obecnie działka ta stanowi własność W. Następcami prawnymi dawnego właściciela działki nr [...] z obrębu [...] są obecnie: B. M., W. M., S. M., E. M. oraz A. D. Dnia 16 grudnia 1997r. z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jak również innych wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia, zwrócili się następcy prawni B. M. W sprawie zostały wydane decyzje o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości - przez Prezydenta W. oraz Wojewodę [...] jako organ odwoławczy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1443/04 uchylono obydwie decyzje stwierdzając, że Prezydent W. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność W. W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Prezydent W. wyłączył z niniejszego postępowania nieruchomości stanowiące własność komunalną, a następnie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. wyznaczył Starostę W. do rozpatrzenia sprawy zwrotu tychże nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Starosta W. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, jednak decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zalecając prawidłowe ustalenie stron postępowania oraz wydanie decyzji merytorycznej jako kształtującej stosunek prawny, nie zaś decyzji o charakterze procesowym jakim jest umorzenie postępowania. Sprawę działki nr [...] z obrębu [...] wyłączono do niniejszego postępowania, stąd przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest roszczenie o zwrot jedynie tej działki. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta W. wydał w dniu [...] października 2013r. decyzję o odmowie zwrotu spornej działki. Wskutek wniesienia odwołania przez A. D. organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Starosty W. zajęte w powyższej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1, a także art. 229 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n." wskazywał, że obecnie użytkownikami wieczystymi nieruchomości są osoby fizyczne, nie zaś Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. W ocenie Wojewody w sprawie ma zastosowanie art. 229 u.g.n. bowiem aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1979r. Rep. A nr [...] na spornej działce ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz J. i K. W., a następnie prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] lipca 1979r. W kwestii zarzutu co do prawidłowości powyższego aktu notarialnego, organ stwierdził, że dla niego wiążący jest wpis w księdze wieczystej zgodnie z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001r, Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Organ wyjaśnił także, że fakt, czy nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia nie ma znaczenia w świetle art. 229 u.g.n. Ten wyjątek powoduje, że wyczerpanie przesłanki z art. 229 u.g.n. wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia wymienionych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2013r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga stawia zarzut, że przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa z małżonkami J. i K. W. stawająca za Skarb Państwa do zawarcia umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego J. S. legitymowała się jedynie upoważnieniem wydanym przez Naczelnika Dzielnicy M. sporządzonym bez zachowania formy aktu notarialnego. Skoro nie została zachowana forma pełnomocnictwa to umowa użytkowania wieczystego jest nieważna, co skutkuje, że użytkownikom wieczystym prawo takie nie przysługuje. Skutkuje to tym, że wpis do księgi wieczystej jest sprzeczny z rzeczywistym stanem prawnym. Zarzut nieważności umowy użytkowania wieczystego był podnoszony przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Organy nie wyjaśniły tej kwestii co oznacza, że dopuściły się naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ na podstawie tego zarzutu powinien był podjąć czynności w celu wyjaśnienia tej kwestii i w razie stwierdzenia naruszenia prawa podjąć działania w celu jego usunięcia – co nie nastąpiło. Skarżąca dalej podtrzymała zarzut wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. o odmowie zwrotu nieruchomości położnej w Warszawie w Dzielnicy U. przy ul. C. oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m kw. uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Istota sprawy sprowadza się do jednoznacznego przesądzenia, że z uwagi na oddanie przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, zgodnie z art. 229 u.g.n. Przepis ten został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" i jako taki stanowi normę o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu szczególne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z charakteru tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. stanowi o konkretnej dacie granicznej, gdzie konieczne jest ustalenie, czy przed tą datą wystąpiły okoliczności uzasadniające skorzystanie z przepisu międzyczasowego. Przy tym prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, choćby zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje zasadniczej w sprawie okoliczności tj. faktu zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...] lipca 1979r. w formie aktu notarialnego na spornej działce na rzecz J. i K. W., a następnie ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej w dniu [...] lipca 1979r. Te natomiast fakty, które miały miejsce przed 1 stycznia 1998r. uzasadniały zastosowanie przez organ normy art. 229 u.g.n. i w konsekwencji skutkowały odmową zwrotu spornej działki. Podnosi natomiast zarzut nieważności tej umowy z racji naruszenia art. 99 § 1 k.c. Przepis ten stanowił w dacie sporządzenia aktu notarialnego, że jeżeli do ważności czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie. Twierdzi dalej, że organy naruszyły przepisy procesowe bowiem nie podjęły czynności w celu usunięcia tego naruszenia prawa. Norma przepisu art. 99 § 1 k.c. jest jednoznaczna. Wynika z niej w realiach tej sprawy, że jeżeli przepis prawa wymagał dla zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego formy aktu notarialnego, to również pełnomocnictwo do zawarcia takiej umowy wymagało tej samej formy. W lipcu 1979r. obowiązywał art. 234 k.c. w brzmieniu: "Do oddania terenu państwowego w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości." Z kolei art. 158 k.c. wymagał bezwzględnie formy aktu notarialnego. Oznacza to, że tak ustanowienie, jak i przeniesienie istniejącego prawa użytkowania wieczystego następuje na mocy umowy, która musi być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.) i kwestia ta pozostaje poza sporem. Ocena ważności umowy cywilnoprawnej nie leży jednak w kompetencji zarówno organów administracji publicznej, jak również sądów administracyjnych, bowiem jest to sprawa cywilna. Definiując pojęcie sprawy cywilnej ustawodawca w art. 1 k.p.c. nawiązał do dwóch kryteriów - materialnoprawnego i formalnego, w związku z czym rozróżnia się sprawy cywilne w znaczeniu materialnym i formalnym. Sprawami cywilnymi w znaczeniu materialnym są sprawy wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz z prawa pracy, natomiast w znaczeniu formalnym - sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, które z mocy przepisów szczególnych są rozpoznawane według przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Przez sprawy cywilne w znaczeniu materialnym rozumie się sprawy, w których ochrona prawna sprowadza się do wywołania skutku w zakresie stosunków cywilnoprawnych, tj. stosunków osobistych, rodzinnych lub majątkowych, których podmioty - w razie sporu - występują jako równorzędni partnerzy. Przez sprawy cywilne znaczeniu formalnym rozumie się natomiast inne sprawy, które nie są ze swej istoty sprawami cywilnymi, a jedynie uznawane są za sprawy cywilne, dlatego że z woli ustawodawcy są rozpoznawane według przepisów kodeksu postępowania cywilnego (vide postanowienie SN z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt I CSK 402/12). Ponieważ umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego wywołuje skutki między stronami o charakterze majątkowym należy zakwalifikować sprawę dotyczącą tej umowy jako sprawę cywilną w znaczeniu materialnym. Z kolei zgodnie z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sąd rozpoznający sprawę nie stwierdza, aby w systemie prawa istniała norma kompetencyjna przekazująca sprawy z zakresu ważności umowy użytkowania wieczystego czy to organom administracji, czy sądom administracyjnym. Stąd też o ważności tej umowy mógł orzekać jedynie sąd powszechny. Dopóty nie zostanie wydany prawomocny wyrok przez sąd powszechny stwierdzający nieważność omawianej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego umowa ta pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że konieczne jest jej uwzględnienie przy badaniu przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n. Pozostaje do rozważenia idący dalej zarzut, mianowicie stanowisko strony skarżącej sprowadzające się do tego, że to organy winny "podjąć czynności .... w celu wyjaśnienia tej kwestii" tj. ważności umowy. Przy czym skarga nie precyzuje na czym konkretnie miałyby polegać owe czynności. Jedyną drogą do ustalenia nieważności umowy – jak wyżej wywiedziono - jest wytoczenie powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Skarżąca w tym zakresie przywołała przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające i w oparciu o nie wywodzi, że to organ powinien wytoczyć takie powództwo. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić bowiem obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego nie jest równoznaczny z obowiązkiem organu występowania na drogę przed sądem powszechnym. Ponadto musiałby istnieć konkretny przepis prawa dający kompetencję organowi do występowania w sprawie cywilnej. W ocenie Sądu taki przepis nie istnieje, a sama strona także go nie wskazuje. Brak podstaw prawnych zatem do wywodzenia, że na organie administracji prowadzącym w ramach własnej kompetencji rzeczowej postępowanie administracyjne ciąży obowiązek zainicjowania postępowania sądowego przed sądem powszechnym o stwierdzenie nieważności umowy użytkowania wieczystego, stanowiącej jeden z dowodów w sprawie. Nie sposób twierdzić, że postępowanie przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a, dające legitymację organowi do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się z kolei sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie wystąpienia łącznie trzech przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. W niniejszym wypadku wydanie decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości nie było uzależnione od kwestii rozstrzygnięcia ważności umowy. Natomiast ważność umowy mogła mieć wpływ na treść samego rozstrzygnięcia, co jest już zupełnie inną kwestią. Nie tamowała ona natomiast rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości i wydania decyzji w tym przedmiocie. W kwestii natomiast wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia to sąd orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy (vide wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06). Oznacza to, że wypełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość został wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z tych wszystkich powodów Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.