IV SA/Wa 971/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi U. U. i P. U. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia U.U. i P. U. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2012 r., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy na rzecz T. D.i R. D., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w m. L. W uzasadnieniu organ podniósł, że w myśl art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej także, jako: u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust 4 u.p.z.p. W odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, decyzje wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust 4 pkt 2 u.p.z.p.). Z kolei art. 53 ust 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Minister wskazał dalej, że z akt sprawy wynika, że inwestorami ww. zamierzenia inwestycyjnego są T. D. i R. D.Tymczasem zażalenie na postanowienie z [...] stycznia 2012 r. wnieśli U. U. i P.U. W tej sytuacji należało, zdaniem organu, orzec na podstawie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności zażalenia, z uwagi na brak legitymacji odwoławczej U.U. i P. U. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się U. U. i P. U. i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że jako właściciele działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w m. L. zostali uznani przez Burmistrza L. za strony toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący uznali wniosek T. D. i R. D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, za wadliwy i stąd - pismem z 8 marca 2012 r. - w ramach tego samego postępowania, złożyli swój wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dla tych samych działek. Tym samym skarżący stali się, ich zdaniem "inwestorami" i nabyli prawo do złożenia zażalenia zgodnie z art. 53 ust 5 u.p.z.p. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że skarżący są inwestorami, ale w postępowaniu wszczętym ich wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem i infrastrukturą. Natomiast w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w m. L. inwestorami są T.D. i R. D. W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2012 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w skardze, a nadto - przedstawiając dotychczasowy tok postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz T. D. i R. D. - wskazali, iż Burmistrz L. nie może wydać już decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tych osób, albowiem w dniu [...] lipca 2012 r. wydał już decyzję o warunkach zabudowy na rzecz skarżących (w postępowaniu wszczętym ich wnioskiem) dotyczącą działek nr [...] i [...]. Na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. skarżący P. U. podtrzymał skargę oraz oświadczył, że T. D. i R. D., którzy wnieśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 26 października 2011 r., nie są jedynymi właścicielami działek o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w L. Skarżący złożył do akt sprawy pismo procesowe z 27 grudnia 2011 r. kierowane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, celem wykazania nieprawidłowego działania ww. organu. Skarżący oświadczył, że wraz z T. i R. D. oraz U. U. są współwłaścicielami działek o nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2012 r. odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną postanowienie wydane przez organ I instancji. Innymi słowy - zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżących od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2012 r. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. W dniu 17 lipca 2010 r. - weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobę bądź podmiot aniżeli sam inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątek od tej zasady wprowadził art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, zgodnie z którym do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powołany przepis nie znalazł jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz T. D. i R. D., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w m. L., zostało wszczęte już po wejściu w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ odwoławczy tj. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obowiązany był, zatem stosować przepisy aktualne w dniu wydawania aktu administracyjnego tj. regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą o wspieraniu rozwoju usług. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w m. L., wystąpili T.D. i R.D. I to te właśnie osoby i tylko te są inwestorami w postępowaniu prowadzonym z inicjatywy ich wniosku. Prawidłowo, zatem organ uznał, że U. U. i P. U. nie mają - zgodnie z art. 53 ust 5 u.p.z.p. - legitymacji do wystąpienia z zażaleniem od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012 r. Konstatacji powyższej nie zmienia fakt, iż skarżący są stroną postępowania głównego toczącego się przed Burmistrzem L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz T. D. i R. D., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w m. L. Zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2012 r. zostało jednak wydane w ramach postępowania tzw. wpadkowego - uzgodnieniowego, którego reguły opisane zostały w wyżej wskazanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację, zatem mają skarżący podnosząc, że są stronami postępowania głównego, natomiast mylą się wywodząc, że tym samym mają legitymację do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] stycznia 2012 r., albowiem możliwość taką wyłącza wprost art. 53 ust 5 u.p.z.p. Złożony przez skarżących wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] dotyczył innej inwestycji, choć planowanej do realizacji na tych samych działkach i rozpoznawany był w odrębnym postępowaniu administracyjnym. To, że skarżący również wnioskowali, jako inwestorzy o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] przy ul. [...], nie czyni ich inwestorami w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem T. i R. D. W myśl art. 63 ust 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje, bowiem bez wpływu na stan prawny nieruchomości, nie kreuje żadnych nowych praw o charakterze cywilnoprawnym, nie ogranicza, ani nie rozszerza praw już istniejących. Nie daje również inwestorowi żadnego umocowania do dokonywania jakiejkolwiek faktycznej ingerencji w teren inwestycji tj. do np. rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawione w zaskarżonym postanowieniu z [...] lutego 2012 r. o niedopuszczalności zażalenia U.U. i P. U. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2012 r. Jak już wyżej wskazano, wszelkie ewentualne zarzuty skarżących dotyczące działania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, gdyż zaskarżone postanowienie rozstrzygało tylko i wyłącznie kwestie procesowe, tym samym do nich ograniczała się ocena Sądu, czyli do zastosowania art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. i stwierdzenia na ich podstawie niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Mając na uwadze, że skarga okazała się pozbawiona podstaw, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.