IV SA/Wa 977/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) lipca 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. po rozpatrzeniu wniosku G. Z. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia (...) października 2002r. orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi R. gm. R. zmiany powierzchni działki (...) bez zmiany konfiguracji i oznaczenia. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana powierzchni działki (...) bez zmiany konfiguracji i oznaczenia, stanowiącej własność G. Z. nastąpiła na podstawie decyzji Starosty N. z dnia (...) października 2002r., która stała się ostateczna z dniem 14 listopada 2002r. Wydanie tej decyzji nastąpiło po złożeniu stosownego wniosku przez samą zainteresowaną oraz dokumentacji opracowanej przez geodetę M. W.. Powierzchnia działki po skorygowaniu jest zgodna z danymi z księgi wieczystej oraz dokumentacją wydzielenia pgr. (...), znajdującą się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. z dnia (...) lutego 1978r. Dalej organ stwierdza, że postanowieniem z dnia (...) czerwca 2004r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia granic działki (...) położonej we wsi R., które zakończyło się przekazaniem sprawy do sądu powszechnego bowiem G. Z. nie podpisała protokołu rozgraniczenia. Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z dnia (...) grudnia 2005r. dokonał rozgraniczenia działki na podstawie mapy sporządzonej przez geodetę T. J. i ustalił wykaz zmian gruntowych. Działka nr (...) w wyniku rozgraniczenia zmieniła powierzchnię, konfigurację oraz oznaczenie na nr ewidencyjny (...). Zmiana powierzchni działki (...) z 0,7 ha na prawidłową 0,10 ha, co miało miejsce decyzją Starosty N. z dnia (...) października 2002r. nie miała wpływu na przebieg granicy prawnej przedstawionej w opinii geodetów i ustalonej owym postanowieniem. W myśl § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 38, poz. 454) zmian w ewidencji dokonuje się na wniosek właściciela lub z urzędu na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. W ocenie organu decyzja Starosty N. z dnia (...) października 2002r. nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Wskutek odwołania wniesionego przez G. Z. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K.. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Starosty N. z dnia (...) października 2002r. została wydana na skutek rozpatrzenia wniosku G. Z. z dnia (...) października 2002r. o "sprostowanie błędnie obliczonej powierzchni mojej działki nr (...) zgodnie z załączonym wykazem zmian." Zmiana powierzchni działki nr (...) została wprowadzona w oparciu o załączone do wniosku dokumenty tj. obliczenie powierzchni oraz wykaz zmian gruntowych. Dokumenty te zostały sporządzone przez geodetę posiadającego uprawnienia, co daje gwarancję, że ich treść jest zgodna z danymi znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencji, a na podstawie § 45 ust. 2 oraz § 35 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów zmiany te mogą wynikać z danych zawartych w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane strony. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że zarzut "fałszowania dokumentów i poświadczania nieprawdy przez geodetę M. W.", a także, że wniosek o wpis do ewidencji został po podpisaniu przez zainteresowaną zmieniony przez geodetę W., nie jest rozpatrywany w niniejszym postępowaniu, gdyż stanowić może podstawę wznowienia, nie zaś stwierdzenia nieważności. Zarzuty dotyczące postępowania rozgraniczeniowego także wykraczają poza zakres obecnego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła G. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zgłoszonego czynu". W uzasadnieniu skargi opisała wszelkie postępowania dotyczące działki nr (...) stanowiącej przedmiot jej własności. Na wstępie stwierdziła, że zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe obejmujące m. in. jej działkę. Nie zgodziła się na przebieg granicy zaproponowany przez geodetę M. W.. Jednocześnie geodeta ten poinformował skarżącą, że według starych map i księgi wieczystej została zaniżona powierzchnia jej działki i zamiast 0,7 ha powinno być 0,10 ha. Zaproponował sprostowanie ewidencji, na co skarżąca w dobrej wierze wyraziła zgodę i podpisała przygotowany przez geodetę dokument. Nie wiedziała, że do pisma zostaną załączone załączniki, z którymi nie zgadza się. Otrzymała następnie decyzję z dnia (...) października 2002r., która zmieniała powierzchnię działki. Była przekonana, że została przywrócona powierzchnia działki według księgi wieczystej i starych map. Następnie jednak zostało wszczęte nowe postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr (...). Na proponowany przebieg granicy skarżąca nie zgodziła się twierdząc, że nie odpowiadają one mapom. Decyzję Wójta Gminy R., ustalającą przebieg granicy niezgodnie z posiadanymi dokumentami zaskarżyła do Sądu Rejonowego w M.. Po zapoznaniu się z dokumentami geodezyjnymi skarżąca stwierdziła, że wskutek wniosku o sprostowanie nastąpiła zmiana granicy działki nr (...) i w ten sposób geodeta poświadczył nieprawdę. Rzecz dotyczy załącznika nr 203 do wniosku o sprostowanie wpisu w ewidencji gruntów. W ocenie skarżącej geodeta W. poświadczył nieprawdę zmieniając granice działki nr (...). Tymczasem organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o sprostowaniu wpisu w ewidencji nie odniosły się do zarzutów skarżącej. Twierdzi, że nie może zgodzić się na granicę działki, która została nieprawnie przesunięta z 3 m do 0,5 m od domu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wymaga omówienia specyfika unormowania, które stanowiło podstawę prawną wydania ocenianej przez Sąd decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zarówno w stosunku do toczącego się w trybie zwyczajnym, jak również wobec innych postępowań tego samego rodzaju, acz dotyczących innej decyzji wydanej również w postępowaniu zwykłym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skarżąca inicjując przedmiotowe postępowanie wskazała, że przy wydaniu decyzji o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów posłużono się sfałszowanymi przez geodetę dokumentami i w tym fakcie upatruje rażącego naruszenia przepisów prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Wątpliwości i spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 18.01.2002 r. w sprawie I SA 1506/00, LEX nr 81968 oraz wyrok z dnia 02.02.2006r. w sprawie II OSK 489/05, LEX nr 196694 ). Organ rozpoznający sprawę nie jest związany twierdzeniami wnioskodawczyni i samodzielnie ocenił, że obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy nie zostały naruszone w sposób kwalifikowany tzn. dający podstawę do tak radykalnego działania jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast wskazywaną przez zainteresowaną przesłankę "sfałszowania" dokumentów trafnie ocenił jako kwalifikującą do wszczęcia ewentualnie innego nadzwyczajnego postępowania tj. wznowieniowego. Należy bowiem podkreślić, że przepisy procedury administracyjnej w sposób precyzyjny odróżniają nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnej, dla każdego z nich przewidując ściśle i wyczerpująco wymienione przesłanki, całkowicie rozłączne. Oznacza to, że w zależności od charakteru zarzucanej wadliwości odnoszącej się do danego rozstrzygnięcia właściwy jest konkretny i jedyny tryb szczególny. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była decyzja, która wyłącznie dokonywała zmiany powierzchni działki nr (...). W rozstrzygnięciu tym nie zawarto żadnych regulacji dotyczących granic omawianej nieruchomości. Jak się natomiast wydaje, co wynika zarówno z treści skargi, jak i twierdzeń przedstawianych w toku postępowania administracyjnego, skarżąca kwestionuje nie tyle powierzchnię działki, lecz przebieg jej granic. Na zakończenie wywodów skargi wyraźnie kwestionuje fakt przesunięcia granicy jej działki, co najlepiej obrazuje zmniejszona odległość między tą granicą, a budynkiem mieszkalnym. Otrzymując decyzję o zwiększeniu powierzchni działki nie kwestionowała tego rozstrzygnięcia, co wydaje się uzasadnione skoro uzyskała korzyść w postaci większej ilości powierzchni gruntu. Sytuację niewątpliwie komplikuje fakt, że w tym samym czasie toczyły się postępowania rozgraniczeniowe i w konsekwencji rozstrzygnięto o przebiegu granic w sposób, który nie zyskał aprobaty skarżącej. Takiego niekorzystnego orzeczenia skarżąca upatruje w owej decyzji o wprowadzeniu zmiany do ewidencji gruntów. Tymczasem sama decyzja nie orzeka o przebiegu granic, bowiem temu służy rozgraniczenie, lecz jedynie wprowadza zmianę co do powierzchni działki. Stosownie do § 44 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie natomiast z § 45 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Źródłami tych danych są m. in. wyniki pomiarów. Taka też podstawa, poprzez przywołanie § 35 pkt 3 powołanego rozporządzenia, została wskazana w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Organ jednocześnie nie dopatrzył się nieprawidłowości w przedłożonej jako podstawa aktualizacji dokumentacji geodezyjnej. Sąd natomiast nie ma wiedzy posiadanej przez geodetów, nade wszystko jednak kompetencji, aby stanowisko powyższe kwestionować. Uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy nie zostały naruszone przepisy prawa. Merytoryczna ocena pracy geodety pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Skoro skarżąca twierdzi, że została ta dokumentacja sfałszowana, jak trafnie podniósł organ, winna dochodzić swoich racji w innym postępowaniu nadzwyczajnym. Nie istnieją zaś podstawy, aby dopatrzeć się w działaniu organu polegającym na zmianie powierzchni działki stosownie do przedłożonej dokumentacji (czy sfałszowanej - nie jest rolą Sądu administracyjnego tę okoliczność ocenić) rażącego naruszenia przepisów. Nadto, skoro nie zgadza się z nowym przebiegiem granicy, wszelkie swoje roszczenia winna składać w postępowaniu rozgraniczeniowym, korzystając ze środków prawnych tamże przewidzianych. Wskutek bowiem tego właśnie postępowania działka skarżącej uzyskała nieco inny kształt, jak również inną powierzchnię. Trafnie zatem takie stanowisko w odniesieniu do zarzutów odwołania zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Co prawda wywody Głównego Geodety Kraju nie mogą zostać uznane za obszerne w stosunku do objętości odwołania, jednakże zawierają i omawiają te istotne kwestie, które należało z niego wywieść. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.