IV SA/Wa 977/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Ł. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej E. S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia E. S.A. z siedzibą w L. (dalej "skarżącej"), na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], zajmujące stanowisko, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...]" przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. znak [...], umorzył postępowanie zażaleniowe. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonego obecnie postanowienia RDOŚ, przedstawia się w sposób następujący: 1. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], wydanym na podstawie art.72 ust.4 i 4a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oceanach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.1235 z późn. zm.), dalej "ustawy ocenowej", na wniosek Gminy L., P. S.A. oraz P. S.A., RDOŚ zajął stanowisko, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji linii kolejowej [...]" przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. znak [...] (dalej "decyzji środowiskowej"). 2. Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. skarżąca wniosła do GDOŚ, za pośrednictwem RDOŚ, zażalenie na postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2014 r. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 3 w związku z art.144 k.p.a. GDOŚ umorzył postępowanie wszczęte zażaleniem skarżącej na postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2014 r., uznając że skarżąca nie posiada w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. W ocenie GDOŚ interes prawny w sprawie o wydanie przez organ ochrony środowiska stanowiska, o którym mowa w art.72 ust.4 ustawy ocenowej, posiada wyłącznie ten podmiot, który jest legitymowany do złożenia wniosku o wydanie takiego stanowiska. Z kolei podmiotem tym jest, stosownie do treści art.72 ust.4 ustawy, wyłącznie ten podmiot, który złożył uprzednio wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie podmiot, na który decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została przeniesiona. Wydanie stanowiska, o którym mowa w art. 72 ust.4 ustawy ocenowej, nie wywołuje natomiast żadnego wpływu na sytuację innych podmiotów. Z tej racji skarżącą należy uznać za podmiot nie posiadający w sprawie interesu prawnego, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania wszczętego jej zażaleniem. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2015 r., zarzucając orzeczeniu wadliwe uznanie, że skarżąca nie ma w sprawie interesu prawnego. W skardze podniesiono, że skarżąca była stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, w związku z czym wynik postępowania w przedmiocie zajęcia stanowiska mowa w art.72 ust.4 ustawy ocenowej, prowadzący do przedłużenia mocy obowiązującej decyzji środowiskowej, oddziałuje na sferę jej prawa w sposób bezpośredni. Interes prawny skarżącej ma umocowanie wprost w art.140 k.c. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Zaskarżonym orzeczeniem, wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 3 w związku z art.144 k.p.a. GDOŚ umorzył postępowanie wszczęte zażaleniem skarżącej na postanowienie RDOŚ, wydane na podstawie art.72 ust.4 ustawy ocenowej, stwierdzając brak po stronie skarżącej spółki interesu prawnego w sprawie. W ocenie GDOŚ interes prawny w sprawie administracyjnej, o której mowa w art.72 ust.4 ustawy ocenowej posiada wyłącznie wnioskodawca postępowania, którym w myśl art.72 ust.4 ustawy ocenowej może być wyłącznie podmiot, na rzecz którego wydano decyzję środowiskową, ewentualnie podmiot, na który taka decyzja została przeniesiona. Zdaniem GDOŚ stronami przedmiotowego postępowania nie mogą być natomiast inne podmioty, albowiem co do zasady wynik postępowania nie wpływa na ich sytuację prawną. Stanowisko GDOŚ należy uznać za błędne, albowiem w nieuprawniony sposób zawęża ono krąg stron postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowanym w art.72 ust.4 ustawy ocenowej. 2. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do orzekania o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z kolei z przepisu art.144 k.p.a. wywieść należy nakaz odpowiedniego stosowania tego przepisu do zażaleń. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 przyjęto, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Stanowisko to zachowuje aktualność pomimo faktu, iż z formalnego punktu widzenia uchwały składu 7 sędziów NSA podjęte przed 1 stycznia 2004 r. utraciły moc wiążącą na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). 3. W myśl art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią prawa materialnego. Interes ten wywodzi się z bezpośredniego wpływu danego postępowania na sferę prawną określonego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. 4. Krąg stron w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia należy ustalać mając na uwadze ogólną regulację odnoszącą się do strony postępowania zawartą w art. 28 K.p.a. Dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem danego przedsięwzięcia na środowisko. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 489/14 WSA Wrocław 5 listopada 2014 r.) w przypadku postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia przyjmuje się, że przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 841/08). Osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu (obejmującym cały proces decyzyjny), poprzedzającym realizację inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09). Skoro zatem nieruchomość należąca do danego podmiotu znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to podmiotowi temu przysługuje przymiot strony nie tylko w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacja przedsięwzięcia, ale również w postępowaniu mającym za przedmiot zajęcie stanowiska, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w ww. decyzji (tak też WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 717/12). W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą także osoby, które nabyły taki tytuł prawny już po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można się tym samym przyjąć, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej zajęcia stanowiska, iż realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jest wnioskodawca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie podmiot, na rzecz którego przeniesiona została ta decyzja, a ich interes prawny wynika wprost z przepisu art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej. Uznać należy, że stronami w postępowaniu dotyczącym zajęcia stanowiska jest zarówno strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, jak również podmiot będący adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia lub także ten podmiot, który wszedł w jego prawa wynikające z nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. 5. W świetle powyższych uwarunkowań uznać należy, że GDOŚ dokonał wadliwej wykładni art.72 ust.4 ustawy ocenowej w związku z art.28 k.p.a., niezasadnie zawężając krąg stron mogących posiadać interes prawny w sprawie o zajęcie stanowiska, o którym mowa w art.72 ust.4, wyłącznie do podmiotu wnioskującego wcześniej o wydanie decyzji środowiskowej (ewentualnie podmiotu, na który przeniesiona została decyzja środowiskowa), a tym samym wykluczając posiadanie takiego interesu również przez wszystkie inne podmioty, posiadające interes prawny w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, której dotyczy wniosek oparty na art.72 ust.4 ustawy (tj. przez aktualnych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji). Wykładnia ta doprowadziła do przedwczesnego uznania przez GDOŚ, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w rezultacie powyższego do przedwczesnego umorzenia przez organ postępowania wszczętego zażaleniem skarżącej. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zaskarżone postanowienie GDOŚ wydano z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art.28 i art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie GDOŚ należało wyeliminować z obrotu prawnego. 6. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ zobowiązany będzie wyjaśnić, czy skarżąca spółka jest podmiotem posiadającym interes prawny w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, której dotyczy wniosek o zajęcie stanowiska w trybie art.72 ust.4 ustawy ocenowej, tj. czy jest obecnie właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania tej decyzji. Ustalenie przez organ, że powyższe kryteria skarżąca spełnia będzie obligowało do uznania skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie zajęcia stanowiska w trybie art.72 ust.4 ustawy ocenowej, a w konsekwencji do rozpoznania zażalenia co do meritum. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.