IV SA/Wa 978/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. J. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] maja 2007r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] , dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] położonej w M. przy ul. [...] . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego lokalizacji inwestycji na granicy działek, organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona analiza dopuszcza takie rozwiązanie, które wynika z istniejącej i funkcjonującej już zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniósł M. W. podnosząc, że decyzja o lokalizacji inwestycji na granicy działki narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2007r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, organ określając usytuowanie planowanego budynku na terenie działki wyszedł poza swoje kompetencje, ponieważ kwestia usytuowania obiektu w konkretnym miejscu działki należy do właściwości organu architektoniczno-budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 1409/07 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] maja 2007r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2007r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone w odpowiedniej skali. Oznacza to, że organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Określenie usytuowania projektowanego obiektu należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś z uwagi na wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, określenie usytuowania budynku na granicy działki w decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby, że o usytuowaniu budynku decydowałby Burmistrz Miasta M. , zamiast organu administracji architektoniczno-budowlanej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. . Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 503/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z faktu, że w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie wynika, że nie można w takiej decyzji określić, że projektowany budynek może być usytuowany na granicy działki. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy. Tym samym należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, co może mieć wyraz opisowy i graniczny, w tym ostatnim przypadku poprzez wyrysowanie konturów budynku. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. N r 75, poz. 690 ze zm.), które przewidują trzy przypadki, w których budynek można usytuować bezpośrednio przy granicy działki. Gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki oraz gdy na sąsiedniej działce już tak usytuowano budynek lub gdy na takie usytuowanie wydano już pozwolenie na budowę (§ 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, bada organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2005r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 powołanej ustawy). Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Zatem, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia na tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009r. wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 503/08, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007r., sygn. akt IVSA/Wa 1409/07 i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 - 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta M. , stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. Z kolei w załączniku graficznym do przeprowadzonej analizy na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego oznaczając je literami a,b,c,......a. Z załącznika graficznego wynika, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, a więc z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany nie został wyznaczony wokół działki nr [...] . W analizie zostały pominięte obszary leżące po prawej stronie tej działki, w tym m.in. działki sąsiednie oznaczone nr [...] i [...]. Jednocześnie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2007r. organ dokonując w punkcie 3 ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego stwierdził, iż budynek mieszkalno-usługowy, który ma być wybudowany na działce oznaczonej numerem ewid. [...] ma być usytuowany na granicy działki nr [...] i [...]. Ustalenie to, dotyczące usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, zawarte w decyzji, nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką nr [...] . Organ ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w obszarze, którego granice zostaną ustalone zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie granic obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy pozwoli objąć analizą również działki oznaczone nr [...] i [...], w granicy których planowane jest usytuowanie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...]. Dopiero przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] z uwzględnieniem działek nr [...] i [...] pozwoli ocenić zgodność przyjętego w zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sposobu zagospodarowania działki nr [...] , w tym usytuowanie budynku bezpośrednio przy jej granicy, z zasadą dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do zarzutu skargi, należy stwierdzić, że zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 503/08, dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy jej granicy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy.