IV SA/Wa 98/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. K. i M. K. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – dalej: Prezes lub organ z [...] marca 2019 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (T.j Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej: k.p.a., którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] – dalej także: Starosta lub organ I instancji z dnia [...] września 2018 r. o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z [...] listopada 2013 r. J. D. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pierwotnej przepustowości rowu na działkach ew. nr: [...],[...] z obrębu [...], gm. [...]. Natomiast wnioskiem z [...] lutego 2014 r. S. i G. R. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy [...]o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach ew. nr: [...],[...],[...] z obrębu [...], gm. [...]. Burmistrz prowadził obydwie sprawy łącznie i decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że nie ma podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121). Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wnioski zgodnie z kompetencjami, Staroście [...]. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w trybie art. 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jednocześnie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nawiązując do prowadzonego postępowania, T. i M. K. wystąpili o wydanie decyzji na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, nakazującej usunięcie rowu zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2016 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że rów został odtworzony i art. 64b ustawy z 2001 r., nie miał zastosowania. Natomiast wniosek złożony na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy był bezzasadny, ponieważ rów został wykonany zgodnie z prawem, a jego odtworzenie zostało zrealizowane solidarnie przez strony postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez T. i M. K., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym nierozstrzygnięcie sprawy w aspekcie art. 64b i art. 64a ust. 5 ustawy. W toku dalszego postępowania w oparciu o art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie organ I instancji prowadził równoległe postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia - rowu R-1, w trybie art. 64a ust. 5 ustawy. Według organu I instancji, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 64b ustawy było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w trybie art. 64a ust. 5 ww. ustawy i dlatego dwukrotnie zawieszał i dwukrotnie wznawiał prowadzone postępowanie. Ostatecznie Starosta [...] podjął ostatecznie postępowanie i decyzją z [...] września 2018 r. na podstawie art. 64b ustawy prawo wodne odmówił nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Starosta swoją właściwość rzeczową i miejscową uznał na podstawie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r., który rozstrzygnął spór w tożsamej sprawie między Starostą [...], a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Odwołanie od tej decyzji złożyli T. i M. K., zarzucając organowi niewłaściwe stosowanie prawa materialnego w zakresie gospodarki wodnej. Prezes rozpoznając odwołanie stwierdził, że przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r, poz. 1566) zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, przy czym w myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest ten organ. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym pod pojęciem przepisów dotychczasowych należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Prawo wodne z 2017 r. przewiduje, iż organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych (do których zgodnie z art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy należą pozwolenia wodnoprawne) są właściwe organy Wód Polskich. Zgodnie z art. 14 ust. 3 i 6 oraz art. 397 ust. 3 ww. ustawy organami Wód Polskich są: Prezes Wód Polskich, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich - przy czym organami właściwymi w sprawach pozwoleń wodnoprawnych są: dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, jest Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. Sprzeciw od tej decyzji (nazwany skargą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. K. i M. K.. W obszernym uzasadnieniu skarżący opisują dotychczasowy przebieg postępowania oraz prezentują własne stanowisko w sprawie. Twierdzą, ze decyzja jest częściowo zgodna z ich wnioskiem, niemniej organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe i prawa materialnego. Nie poinformował strony o przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji, uniemożliwił aktywny udział w postępowaniu, nie udzielono żądanych informacji z akt sprawy, powołano się na nieistniejący wyrok sądu administracyjnego w Warszawie, dokonano wybiórczej oceny materiałów zgromadzonych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 64a ustawy p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b §1 ustawy p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d §1 ustawy p.p.s.a.). Cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 K.p.a., zatem przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 151a ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu sąd oddala sprzeciw. W myśl natomiast art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku spełnienia wskazanych w przepisie dwóch przesłanek łącznie. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa albowiem zasadnie Prezes ocenił, że przy wydaniu przez starostę decyzji na podstawie art. 64b ustawy prawo wodne z 2001 r. doszło do naruszenia przepisów procesowych regulujących właściwość organów administracji publicznej. Prezes uchylił decyzję wydaną przez starostę z tego powodu, że w dacie orzekania organ ten tj. starosta nie był właściwy rzeczowo do prowadzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód w wyniku nienależytego utrzymywania tego urządzenia tj. rowu R-1. Stanowisko to tej zasadne, a jednocześnie konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. albowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 19 k.p.a., który stanowi, że organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczowa to zdolność organu do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Tą zaś kategorią jest orzekanie w przedmiocie przywrócenia funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkody. Sprawa ta musi być rozpoznana przez właściwy rzeczowo organ. Spór dotyczy tego, czy starosta jest uprawniony do orzekania w sprawie, w której zgodnie z prawem wodnym z 2001 r. był właściwy rzeczowo. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła prawo wodne z 2001 r. Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przepis ten odnosi się do postępowań niedotyczących: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustalenia linii brzegu, pozwoleń na budowę czy też prowadzonych na podstawie specustaw. Jak wynika z akt, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte pod rządami poprzedniej ustawy prawo wodne. Poprzednio obowiązujący art. 64 b ustawy z 2001 r. przewidywał właściwość organu właściwego w tej sprawie jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Cel i zadania uchylonego art. 64b ustawy z 2001 r. obecnie przejął art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Stanowi on, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Analogicznie jak uchylony art. 64b, wskazuje ten przepis jako właściwy do wydania decyzji w takiej sprawie organ właściwy w sprawie pozwoleń wodnoprawnych. Wedle obowiązującego obecnie stanu prawnego pozwolenie wodnoprawne jest jedną z prawnych form gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 388 ust. 1 ustawy z 2017 r. zgoda wodnoprawna jest udzielana przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, wydanie oceny wodnoprawnej oraz wydanie decyzji w przypadkach ściśle określonych w przepisie. Z kolei organem właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych innych, niż wymienione w art. 397 pkt 1 lit. a, c i d jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Przepisy obowiązujące obecnie przewidują inne organy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych niż poprzednie regulacje. Poza bowiem dyrektorem zlewni takim organem jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 1) ustawy z 2017 r.). Nie mają zaś tej kompetencji starostowie. W obydwu stanach prawnych kompetencje w sprawach o restytucje lub naprawienie szkody miały organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Jednakże zmiana wprowadzona ustawą z 2017 r. zniosła pewne organy (zniesiono Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej), a wprowadziła inne, jak również starostowie i marszałkowie województw utracili właściwość w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Kwestia zmian kompetencyjnych ma zasadnicze znaczenie ze względu na przywołany przepis międzyczasowy tj. art. 545 ust. 4 ustawy Prawa wodnego z 2017 r. Rozumienie bowiem tego przepisu implikuje organy właściwe do rozpatrzenia sprawy. Jak wynika z orzecznictwa NSA przepis ten należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (vide postanowienie NSA z 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OW 42/19). Natomiast jako przepisy dotychczasowe należy tutaj rozumieć regulacje ustawy z 2001 r, w tym ów art. 64b. W tej sprawie oznacza to, że organem właściwym do orzekania na podstawie art. 64b ustawy z 2001 r. jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Zasadnie zatem organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Przedwczesne natomiast były rozważania dotyczące meritum sprawy. Jeżeli organ dochodzi do konkluzji, ze sprawę winien rozpoznać inny organ jako właściwy, rozstrzygnięcie winno ograniczyć się do kwestii proceduralnych, bez rozważań dotyczących zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowych. Z tego względu – skoro podstawowa przyczyna uchylenia decyzji starosty była zasadna – zarzuty merytoryczne skargi pozostawały bez żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.