IV SA/Wa 99/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. 1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ") z [...] listopada 2021 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej "Starosta") z [...] czerwca 2016 r., [...], udzielającej Przedsiębiorstwu [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. (dalej "skarżąca" lub "spółka") zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zmienionej decyzją Starosty z [...] sierpnia 2018 r., [...]. 2. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. 2.1. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., zmienioną decyzją Starosty z [...] sierpnia 2018 r., , Starosta udzielił Skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie ex 17 05 03* (gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne) i ex 17 05 05* (urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony wyłącznie substancjami ropopochodnymi) w ilości 60 000 Mg/rok. W wyniku przetworzenia powstaje odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). Na terenie przedsiębiorstwa Spółki prowadzony jest bowiem proces bioremediacji zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi gleby i ziemi (kod odpadu: 17 05 03* - Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne). Przetwarzanie odbywa się w oparciu o proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. 2.2. Pismem z 10 grudnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska skierował do SKO pismo, którego treścią był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2016 r. 2.3. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty z [...] czerwca 2016 r., [...], zmienionej decyzją Starosty z [...] sierpnia 2018 r., [...]. Kolegium uznało, że istotnie decyzja Starosty jest dotknięta wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydana bowiem została przez starostę, gdy tymczasem właściwym do orzekania w tej sprawie był marszałek województwa. 2.4. Kolegium przypomniało, że na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 roku w sprawie katalogu odpadów, odpadami niebezpiecznymi w katalogu odpadów są odpady oznakowane indeksem górnym w postaci gwiazdki przy kodzie rodzaju odpadów. Zatem wymienione w skarżonej decyzji odpady o kodzie ex 17 05 03* i ex 17 05 05* są odpadami niebezpiecznymi. Proces bioremediacji opisano w decyzji Starosty w ten sposób, że będzie prowadzony na poletkach bioremediacyjnych na utwardzonym podłożu uszczelnionym geomembraną PEHD o grubości 2 mm, podbudowę którego stanowić będzie warstwa betonu B-10 o grubości 10 cm. Na geomembranie ułożona zostanie warstwa konstrukcyjna betonu B-25 o grubości 20 cm z przerwami dylatacyjnymi Ponadto, poletko remediacyjne zabezpieczone będzie obwałowaniem o wysokości 50 cm, w którym zakotwiczona zostanie folia PEHD. Odcieki do zbiornika bezodpływowego odprowadzać będzie drenaż nadfoliowy. Odpady poddawane bioremediacji powinny być regularnie zraszane preparatem bakteryjnym i nawilżane odciekami oraz mieszane przy użyciu ciężkiego sprzętu. 2.5. W trakcie oględzin [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że pole do bioremediacji ma kształt kwadratu o wymiarach 60m x 60m Z każdej strony jest zabezpieczone obwałowaniem o wysokości około 1,5m, w którym zakotwiczona jest folia. Teren pola do bioremediacji charakteryzuje się spadkiem w kierunku zbiorników wyłożonych folią w których odbywa się proces namnażania bakterii. Poletko jest izolowaną od podłoża powierzchnią, na której równomiernie rozkłada się skażony grunt. Izolację stanowi podłoże piaskowe, geomembrana. piasek o grubszych frakcjach, płyty monowskie Przerwy między płytami pozwalają na to, aby odcieki były odprowadzane drenażem nadfoliowym do zbiornika bezodpływowego. Odpady poddawane bioremediacji są zraszane preparatem bakteryjnym oraz nawilżane odciekami. Spółka nie dysponuje automatycznym systemem zraszania, do zraszania służą węże/rury. 2.6. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (aktualny t.j. Dz.U.2022.699; dalej również: "u.o." lub "ustawa o odpadach"), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ww. ustawy). Z normy art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że co do zasady organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów jest starosta. W konkretnie wymienionych przypadkach, wyliczonych enumeratywnie w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., organem właściwym jest marszałek województwa, a w sytuacji wskazanej w ust. 4 tego przepisu regionalny dyrektor ochrony środowiska W art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. wskazano mianowicie, że marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. Dz. U. 2021 poz. 2373). Ponadto, Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktulany t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973; dalej również: "p.o.ś."), marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. 2.7. Zdaniem Kolegium, należy zatem ustalić, czy pole do bioremediacji urządzone na terenie Spółki stanowi instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., a jeżeli taką instalację stanowi, to czy jest ona kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do tej drugiej kwestii Kolegium przywołało § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z Dz.U. 2016 poz. 71; dalej: "Rozporządzenie z 2010 r."). Powołując się na orzecznictwo NSA, tj. postanowienie z 11 maja 2018 r. (II OW 6/18) oraz wyrok z 26 maja 2017 r. (II OSK 2454/15) Kolegium uznało, że przedmiotowe pole remediacyjne stanowi instalację i jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie właściwym do wydania zezwolenia nie był w przedmiotowej sprawie starosta, lecz marszałek województwa. W konsekwencji organ uznał, że decyzję Starosty wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc jest ona dotknięta wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa 2.8. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z [...] listopada 2021 r., [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w decyzji z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji dodatkowo wskazano, że ilość przetwarzanych odpadów o kodach ex 17 05 03* oraz ex 17 05 05* (odpady niebezpieczne) wynosi 20000 Mg/rok, co daje ok. 55 Mg na dobę, Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r, poz. 1169), należą instalacje w gospodarce odpadami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej. Przetwarzanie odpadów niebezpiecznych w ilości ponad 10 ton na dobę wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego (art. 201 ust. 1 p.o.ś.). Organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest Marszalek Województwa [...], natomiast w niniejszej sprawie decyzję o udzieleniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydał Starosta. Kolegium uznało, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. 3.1. Pismem z 27 grudnia 2021 r. Skarżący, wywiódł skargę na decyzję Kolegium z [...] listopada 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2020 r., nr [...], zarzucając jej naruszenie: a. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Starosty z [...] czerwca 2016 r., udzielającej spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zmienionej decyzją Starosty z [...] sierpnia 2018 r. b. § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z załącznikiem do tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, który to przepis wraz z załącznikiem do rozporządzenia przewidywał wprost możliwość przetwarzania odpadów o kodach ex 17 05 03* oraz ex 12 05 05* poza instalacjami i stanowił podstawę wydania decyzji Starosty z [...] czerwca 2016 r.; c. pkt 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten mówi o przetwarzaniu odpadów w instalacjach zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy przetwarzanie odpadów odbywa się poza instalacją na co zezwala § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z załącznikiem do tego rozporządzenia; d. art. 201 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten mówi o prowadzeniu instalacji zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy przetwarzanie odpadów odbywa się poza instalacją na co zezwala § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami wraz z załącznikiem do tego rozporządzenia; e. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechania przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność, że poletko bioremediacyjne należące do skarżącej nie stanowi instalacji w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska; f. art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach w związku z at. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 p.o.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 41 Rozporządzenia z 2010 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji w której poletko bioremediacyjne należące do spółki w sposób niezasadny zostało zakwalifikowane jako instalacja służąca do przetwarzania odpadów; g. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie poletka bioremediacyjnego należącego do spółki za instalację; h. błąd w dokonaniu ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy poletko bioremediacyjne należące do spółki stanowi instalację, polegający na niezasadnym uznaniu, że jest ono instalacją, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, iż decyzję na przetwarzanie odpadów z [...] czerwca 2016 r. wydał niewłaściwy organ. W oparciu o te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO z [...] listopada 2021 r., [...] oraz przyznanie Skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 4.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). 4.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przedsięwzięcie, na jakie Starosta udzielił Spółce zezwolenia decyzją z [...] czerwca 2016 r., jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Ustalenie to determinuje bowiem kwestię organu właściwego do wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Należy już w tym miejscu zaznaczyć, że wyłączną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty był art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W odniesieniu do tej przesłanki, inaczej niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest konieczne wykazanie, że naruszenie przepisów o właściwości miało charakter oczywisty. Innymi słowy, również w przypadku istnienia wątpliwości co do organu właściwego, w tym będących skutkiem konieczności dokonania wykładni oraz zastosowania przepisów zawierających zwroty ogólne, organ nadzoru zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ostatecznie dojdzie do wniosku, że właściwy do wydania kwestionowanej decyzji był inny organ. W piśmiennictwie zgłoszono co prawda postulat ograniczenia zakresu zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. do oczywistego naruszenia przepisów o właściwości, ale dotychczas nie doszło do zmiany prawa w tej kwestii (zob. R. Hauser, J. Drachal, "Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym", NSA 2015, s. 180-185). 4.3. Orzekające w sprawie organy nie odniosły się co prawda wprost do zarzutu naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796), ale uchybienie to nie mogło mieć w realiach niniejszej sprawy istotnego wpływu na jej wynik. Otóż akt ten nie modyfikuje oczywiście ustawowej definicji instalacji, a jedynie przewiduje, na zasadzie wyjątku od ustawowej zasady z art. 30 ust. 1 u.o., przypadki, w których zgodne z prawem jest prowadzenie odzysku pewnych odpadów poza instalacjami. Innymi słowy, jeżeli uznamy, że dane przedsięwzięcie jest prowadzone w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., to powołane rozporządzenie z 11 maja 2015 r. nie może mieć w ogóle zastosowania. 4.4. W niniejszej sprawie nie jest sporny ani przebieg procesu przetwarzania odpadów ujęty w zezwoleniu Starosty, ani faktyczne prowadzenie tego przedsięwzięcia przez Spółkę (zob. pkt. 2.4. – 2.5 powyżej), jak również masa odpadów niebezpiecznych, która może być przetworzona przez Spółkę (tj. 20 000 ton/rok). 4.5. Mając na uwadze te niesporne dane należy wskazać, że opis przedsięwzięcia prowadzonego przez Spółkę w oparciu o kwestionowane zezwolenie Starosty w istotnych elementach pokrywa się z opisem przedsięwzięcia, które było przedmiotem oceny dokonanej przez NSA w powołanym wyżej postanowieniu z 11 maja 2018 r., II OW 6/18. Dotyczy to w szczególności: (i) rodzaju odpadów niebezpiecznych podlegających procesowi odzysku, tj. kody ex 17 05 03* (gleba i ziemia zawierające substancje niebezpieczne) oraz ex 17 05 05* (urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony wyłącznie substancjami ropopochodnymi); (ii) zastosowanie procesu odzysku R5; prowadzenie procesu w obwałowanych pryzmach remediacyjnych na podłożu uszczelnionym m. in. folią PEHD z wykorzystaniem preparatów bakteryjnych; (iii) wykonanie systemu drenażu odprowadzającego odcieki z pryzmy do zbiornika bezodpływowego. Mając na uwadze takie cechy przedmiotowego przedsięwzięcia NSA doszedł do wniosku, że mamy tu do co czynienia z instalacją w postaci budowli ziemnej niebędącej urządzeniem technicznym ani ich zespołem, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 lit.c p.o.ś.). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę argumentację NSA. Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto, ustawodawca powierzył wyłącznie NSA kompetencję do rozstrzygania sporów o właściwość (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), co jest dodatkowym argumentem na rzecz koniczności przestrzegania przez WSA postanowień NSA rozstrzygających takie spory w podobnym stanie faktycznym i prawnym. W realiach niniejszej sprawy można jeszcze dodać, że z opisu przedsięwzięcia wynika, że wykonana ma być podbudowa pod geomembramę z betonu B-10 o grubości 10 cm, a nadto, na geomembramie ma być ułożona warstwa konstrukcyjna betonu B – 25 o grubości 20 cm z przerwami dylatacyjnymi. Są to dodatkowe argumenty na rzecz tezy, że w sposób oczywisty mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Końcowo trzeba wskazać, że zbliżoną ocenę do tej, wyrażonej w sprawie II OW 6/18, jeżeli chodzi o kwalifikację danego przedsięwzięcia do instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., wyrażono w uzasadnieniu do wyroku NSA z 26 maja 2017 r. (II OSK 2454/15), który to orzeczenie dotyczyło co prawda wydania decyzji środowiskowej z rażącym naruszeniem prawa, ale u podstaw sporu legł podobny problem dotyczący uznania danego przedsięwzięcia (tj. "płyty rekultywacyjna oczyszczania gleby i ziemi") za instalację. W sprawie II OSK 2454/15 przyjęto, że mamy do czynienia z instalacją w postaci zespołu urządzeń technicznych, a także zwrócono uwagę, że przymiot ich stacjonarności wynika nie tyle z faktu ich trwałego połączenia z podłożem, lecz przeznaczenia do użytkowania w dłuższym czasie, a nie tylko jednorazowo. 4.6. Przyjęcie, że mamy do czynienia z instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. przeznaczoną do odzysku odpadów niebezpiecznych sprawia, że przedmiotowe przedsięwzięcie prowadzone przez Spółkę i objęte pozwoleniem Starosty z [...] czerwca 2016 r. było zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (zob. § 2 pkt 41 Rozporządzenia z 2010 r.). Z kolei w myśl przywołanego już wyżej art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., pozwolenie na przetwarzanie odpadów w ramach tego typu przedsięwzięć wydaje nie starosta, ale marszałek województwa. Uzupełniająco należy wskazać, że marszałek województwa jest również organem właściwym do wydawania zezwoleń na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym pozwoleń zintegrowanych (art. 201 p.o.ś.), jeżeli dotyczą one przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś.). W tym aspekcie nieścisłe jest stwierdzenie SKO zawarte w zaskarżonej decyzji, że pozwolenie zintegrowane zawsze wydaje marszałek województwa. Nieścisłość ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. 4.7. Bezzasadne są powołane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Otóż stan faktyczny w sprawie był bezsporny. Kwestią sporną było natomiast to, czy przedsięwzięcie prowadzone przez Spółkę może być zakwalifikowane jako instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Jest to zagadnienie prawne związane z wykładnią, a przede wszystkim zastosowaniem prawa materialnego. 4.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.