IV SA/Wa 995/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. N. na uchwałę Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - E. N. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy K. dwa pisma z dnia (...) września 2007 r., dotyczące ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar S. północno -zachodniego II etap, wyłożonego do publicznego wglądu. Jedno z nich zatytułowała "zarzut", drugie "protest". W piśmie zatytułowanym "zarzut" kwestionuje ustalenia projektu planu dotyczące poszerzenia istniejącej ulicy (...), oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDL, kosztem uszczuplenia jej działki. W piśmie zatytułowanym "protest" skarżąca powtórzyła swój sprzeciw wobec poszerzenia ulicy (...) kosztem jej działki. Rada uznała, że jest to zarzut, gdyż ustalenie to narusza interes prawny skarżącej i uchwałą Nr (...) z dnia (...) marca 2008 r. zarzut ten odrzuciła. Skarga na tę uchwałę wniesiona przez E. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została przez Sąd rozpoznana w sprawie IV SA/Wa 994/08. Zawarty w piśmie zatytułowanym "protest" sprzeciw wobec innych ustaleń projektu planu Rada oceniła jako protest i uchwałą Nr (...) z dnia (...) marca 2008 r. protest odrzuciła. Skarga na uchwałę odrzucającą protest jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Rada w uchwale odrzucającej protest odniosła się do następujących kwestionowanych ustaleń projektu planu i jego skutków: * pogorszenia warunków zamieszkiwania w przypadku realizacji ustaleń planu, * przecięcia miejscowości na dwie części drogą KDG wzdłuż torów, * odcięcia mieszkańców S. od Lasku K. i Ogrodu Botanicznego oraz mieszkańców U., J., J. oraz P. od uzdrowiska, * braku przejść dla zwierząt przez drogę główną i tory kolejowe, * braku wjazdu na drogę główną od ulic (...), (...) i (...) oraz zbyt dużej odległości do wjazdu na drogę główną KDG na działki należące do skarżącej, * nieuzasadnionego poszerzenia ulic (...) o symbolu 3KDL i projektowanej 2KDZ i 1KDZ * spadku wartości działki skarżącej nr (...) położonej przy ulicy (...) * przebiegu drogi 2KDZ przez teren lasu brzozowego, * przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 2U pod usługi, sygn. akt IV SA/Wa 995/08 * nieprawidłowego wyłożenia planu, * braku danych na temat wpływu nasilonego ruchu samochodowego na środowisko miejscowości uzdrowiskowej i rejonu ulicy (...) 3KDL, * braku w projekcie planu troski o mieszkańców i niepowtarzalny charakter miejscowości uzdrowiskowej, * objęcie drugim etapem planu tylko części obszaru w stosunku do obszaru wyłożonego do publicznego wglądu w 2002 r. Kwestionując ustalenia projektu planu i ich skutki wnosiła o: * rezygnację z poszerzania dróg 1 KDZ i 2 KDZ oraz przebiegu drogi 2KDZ przez lasek brzozowy, * przeniesienie ruchu z ulicy (...) na ulicę (...), * rezygnację z drogi głównej na rzecz autobusu do stacji metra (...) i szybkiej kolei miejskiej M. z wykorzystaniem torów kolejowych, * rezygnację z poszerzenia ul. (...) 3KDL do 12m, * wyeliminowanie z ustaleń planu funkcji usługowej lub odsunięcie jednostki 2U dalej od lasku brzozowego, * pozostawienie mieszkańcom swobodnego dostępu do Lasu K. i P., * wstrzymanie prac planistycznych S. północno - zachodniego do czasu uchwalenia zmiany obowiązującego Studium. W obszernym uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła dlaczego postulaty wnoszącej protest nie mogą być uwzględnione. Wskazała przede wszystkim na przeznaczenie w projekcie planu znacznych obszarów dotychczas rolnych pod zabudowę mieszkaniową, co oznacza urbanizację terenu, która wymaga wyposażenia w odpowiednią sieć dróg. Powołała się też na okoliczność, że poszerzenie ul. (...) do 15 m było już przewidziane ponad 20 lat temu w planie obowiązującym do 2003 r. Nadto Rada wskazała, że pogorszenie życia dotychczasowych mieszkańców obszaru objętego planem jest wynikiem postępującej urbanizacji terenów położonych w bliskości W.. Choć droga główna KDG nie jest objęta projektem planu, a wnioski złożone w ramach procedury zmiany Studium nie dotyczą tego obszaru Rada odniosła się do kwestii podniesionych w proteście. Zastrzeżenia dotyczące ustaleń projektu planu naruszające interes prawny skarżącej, jako właścicielki działki położonej przy ul. (...), zostały według twierdzeń Rady omówione i uzasadnione w uchwale odrzucającej zarzut. Uchwała nie zawiera pouczenia o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. sygn. akt IV SA/Wa 995/08 Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. N.. Domaga się stwierdzenia nieważności uchwały z powodu jej podjęcie z naruszeniem prawa. Skarżąca twierdzi, że uchwała narusza jej interes prawny. Jej sprzeciw został wadliwie zakwalifikowany jako protest, gdyż ustalenia projektu planu ingerują w jej prawo własności, przewidując poszerzenie drogi kosztem jej nieruchomości i pogorszenie warunków życiowych. Zarzuca naruszenie procedury planistycznej tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie jej protestu, na co wskazuje porządek obrad, w którym przewidziano odrzucenie 34 protestów i zarzutów do projektu planu. Zdaniem skarżącej narzucono radnym stanowisko już w porządku obrad, co naruszyło prawo wnioskodawców do swobodnej oceny przez radnych złożonych zarzutów i postulatów, naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 6 poprzez wadliwe wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu uniemożliwiające zapoznanie się z całością dokumentacji, w tym z częścią tekstową oraz prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Zarzuca, że uzasadnienie uchwały odrzucającej protest nie jest wyczerpujące, a przytoczone w niej argumenty niedorzeczne, nieodnoszące się do jej postulatów, a zwłaszcza postulatu przeniesienia ruchu z ulicy (...) na ulicę (...). Skarga zawiera też zarzuty dotyczące pogorszenia życia mieszkańców tej części S., a także projektowanego ronda przy ul. (...), które jej zdaniem będzie przeciążone o ona będzie z niego korzystać jako mieszkająca przy ul. (...). W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 poz. 139 ze zm.) bowiem warunki o jakich mowa w tym przepisie zostały spełnione. Rada Miejska podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) maja 1996 r., a o terminie wyłożenia projektu planu zawiadomiono w 2002 r. W stanie prawnym uregulowanym tą ustawą przewidziane były dwa odmienne środki zaskarżenia projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: sygn. akt IV SA/Wa 995/08 * protest, który mógł wnieść każdy, kto kwestionował przyjęte w projekcie planu zapisy (art. 23), * zarzut, który mógł wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projekty planu. Obydwa te środki w przypadku ich nieuwzględnienia przez zarząd gminy (obecnie wójta, burmistrza, prezydenta), podlegały rozpoznaniu przez Radę Gminy, jednak skarga do sądu administracyjnego przysługiwała tylko na uchwały, którymi rozpoznano i odrzucono zarzut (art. 24 ust 3). Nadto art. 24 ust. 1 ustawy stanowił, że tylko uchwała odrzucająca zarzut zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżąca E. N. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy K. pismo, które zatytułowała protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. północno - zachodniego etap II wyłożonego do publicznego wglądu. W piśmie tym zawarła zarzuty odnoszące się do poszerzenia istniejącej ul. (...) m.in. kosztem jej działki, pogorszenia warunków życia związanych z poszerzeniem tej ulicy, a także szereg postulatów odnoszących się do projektowanej sieci dróg i rozwiązań komunikacyjnych (rondo) oraz strefy usług. Ustalenia naruszające interes prawny skarżącej jako właścicielki działki położonej przy ul. (...) zostały rozpatrzone odrębną uchwałą Rady Miejskiej K. Nr (...) z dnia (...) marca 2008 r. i nie mogą być rozważane w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu jest natomiast uchwała odrzucająca protest. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że o tym jaki ma charakter wniesiony przez stronę środek prawny nie decyduje tytuł jakim go opatrzyła strona lecz merytoryczna jego treść i organ rozpoznając ten środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter. Oznacza to, że rozpoznając wniesiony protest Rada Gminy była uprawniona do dokonania samodzielnej oceny czy istotnie osoba, która go wniosła wykazała, że kwestionowane zapisy projektu planu naruszają jej interes prawny. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego. Sprzeciw skarżącej wobec ustaleń projektu planu naruszającej jej interes prawny wynikający z prawa własności działki, Rada zakwalifikowała jako zarzut. Kwestionowane przez skarżącą rozwiązania komunikacyjne, ustalenia w zakresie strefy usługowej, oddziaływania na środowisko ruchu ulicznego, uwagi dotyczące Studium, obszaru objętego projektem planu, Rada zakwalifikowała jako protest. Ta sygn. akt IV SA/Wa 995/08 weryfikacja dokonana przez Radę jest w ocenie Sądu prawidłowa. Sprzeciw skarżącej wobec tych ustaleń projektu planu nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji wykazującej, że naruszają one jej interes prawny jako właścicielki nieruchomości. Rada Gminy zatem niewadliwie oceniła wniesiony przez skarżącą środek jako protest. Skoro wniesiony przez skarżącą środek jest protestem, a uchwała odrzucająca protest nie podlega zaskarżeniu do Sądu to wniesioną skargę jako niedopuszczalną należałoby odrzucić. W praktyce sądowej wypracowane zostało stanowisko dopuszczające wniesienie skargi na uchwałę odrzucającą protest do projektu planu, by możliwe było w postępowaniu sądowym dokonanie oceny czy Rada prawidłowo zweryfikowała wniesiony środek zaskarżenia. Podzielając stanowisko Rady co do charakteru wniesionego przez skarżącą pisma jako protestu Sąd skargę oddalił. Na marginesie należy wskazać, że zarzut braku niewyczerpującego uzasadnienia uchwały nie wymaga rozważania, gdyż jak zostało wcześniej wyjaśnione, ustawa nie wymaga, by uchwała odrzucająca protest posiadała uzasadnienie. Oznacza to, że Rada nie miała obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.