IV SA/Wa 995/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. G., A. G., S. P. oraz L. W., na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 roku, Nr [...] Minister Finansów umorzył postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w stosunku nieruchomości położonych w L.: a) przy ul. [...], nr KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,0996 ha, b) przy ul. [...], nr KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,0590 ha, c) przy [...], nr KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,05090 ha i KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,0473 ha. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że ratio legis ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku jest uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości w zakresie określonym w art. 1, 2 i 5 tej ustawy. Prowadzone postępowanie, w przypadku stwierdzenia niezgodności ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym, miało na celu ujawnienie praw własnościowych Skarbu Państwa w księdze wieczystej, urządzonej dla wskazanej nieruchomości. W toku postępowania na podstawie danych uzyskanych z Urzędu Rejonowego L. ustalono, że nieruchomość położona w L. przy ul. [...], dla której prowadzono księgi wieczyste nr [...] (właścicielem obu nieruchomości był S. G.), a następnie urządzono wspólną księgę wieczystą nr KW [...] - została przejęta przez Skarb Państwa. Następnie przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy L. z mocy prawa na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Obecnie właścicielem wpisanym w księdze wieczystej nr [...] jest Gmina miejska L. W księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], nr KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,0634 ha, w dziale II wpisano Skarb Państwa. Nieruchomość ta jest obciążona wieczystym użytkowaniem na rzecz [...] zgodnie z decyzją Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1988 roku, Nr [...]. Natomiast dla nieruchomości położonej w L. przy [...] prowadzone są dwie księgi wieczyste nr KW [...] i KW [...], odpowiednio dla działki nr [...] o powierzchni 0,0590 ha. i działki nr [...] o powierzchni 0.0473 ha. W obu księgach wieczystych, jako właściciel wpisana jest Gmina miejska L. Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie brak było zatem przesłanek do jej merytorycznego rozpatrzenia, gdyż nie zaistniała w tym rozbieżność pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a stanem rzeczywistym. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...] Minister Finansów stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu Minister Finansów wskazał, że stwierdzenie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonywane jest w decyzji deklaratoryjnej wydawanej przez Ministra Finansów zgodnie z ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 roku oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów i uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Nadto z treści art. 2 wynika wprost, iż wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Jedynym celem ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku jest wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej nieruchomości. Cel ten jest jednoznacznie określony w ustawie dnia 9 kwietnia 1968 roku, dlatego też Minister Finansów ma obowiązek wydawania decyzji w każdym przypadku przyznania odszkodowania za mienie pozostawione w Polsce. Realizacja tego obowiązku możliwa jest tylko i wyłącznie ze względu na charakter decyzji, jaki nadała jej ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 roku, czyli deklaratoryjny. Biorąc pod uwagę tylko stwierdzający charakter tej decyzji, zdaniem Ministra, należy zauważyć, iż nie tworzy ona nowej sytuacji prawnej, a jedynie stwierdza jej powstanie z mocy samego prawa ze skutkiem od momentu w jakim dany stan zaistniał. Wobec tego decyzja Ministra Finansów nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego, bowiem skutek taki nastąpił już z przejściem prawa do nieruchomości w oparciu o układy indemnizacyjne. Do Ministra Finansów należy sprawdzenie, czy istnieją przesłanki przewidziane ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 roku, a ich wystąpienie implikuje obowiązek wydania decyzji. Zatem organ nie powinien wydać decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku, umarzającej postępowanie, ale rozpatrzyć sprawę merytorycznie. W przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r., a mianowicie złożenie wniosku do Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych oraz wydanie przez nią decyzji przyznającej odszkodowanie. Deklaratoryjny charakter decyzji determinuje czynności Ministra Finansów podejmowane w postępowaniu dowodowym oraz rozstrzygnięcie wydane na ich podstawie, toteż nie jest możliwe dokonywanie analizy stanu prawnego w zakresie innym niż wskazany w ustawie. Rozstrzygnięcie wzajemnych relacji wynikających z ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku i z układów indemnizacyjnych z przeprowadzonymi wcześniej lub później czynnościami prawnymi należy do sądów powszechnych. Usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym, a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a więc ustalenia dotyczące ujawnienia w księdze wieczystej podmiotów uprawnionych, leżą w zakresie właściwości sądów powszechnych, a nie Ministra Finansów. Wpisy w księgach wieczystych dokonywane są przez sądy i prawidłowość decyzji Ministra Finansów podlega weryfikacji sądu w postępowaniu wieczystoksięgowym. Zatem zaistnienie przesłanek formalnych implikuje obowiązek wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej bez względu na stan ujawniony w księdze wieczystej. Zaniechanie wydania decyzji przez Ministra Finansów sugerowałoby działanie w ramach uznania administracyjnego, a takiego rozwiązania niewątpliwie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 roku nie dopuszcza. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. G., S. P., L. W. i A. G. podnosząc zarzut, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 1999 roku. Decyzja umarzająca postępowanie była prawidłowa, a wskazane w niej argumenty potwierdzają, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości brak jest podstaw do zastosowania ustawy z dnia 1968 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 roku, podzielając zawarte w niej stanowisko. Nadto Minister Finansów odnosząc się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przedstawił swoje stanowisko co do zasadności zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. G., S. P., L. W. i A. G. podnosząc zarzut tożsamy z zarzutem podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przedstawiając argumenty na jego poparcie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zdaniem Sądu, nie naruszają prawa. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów administracji, iż Minister Finansów nie miał podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku w stosunku nieruchomości położonych w L.: a) przy ul. [...], nr KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,0996 ha, b) przy ul. [...], nr KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,0590 ha, c) przy [...], nr KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,05090 ha i KW [...], nr działki [...] o powierzchni 0,0473 ha. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis wskazany został jako podstawa prawna decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 1999 roku, postępowanie administracyjne umarza się, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 roku, sygn. akt I! OSK 1393/09 (LEX nr 611777) "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia." Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) przepisy tej ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Z art. 2 tej ustawy wynika zaś, że wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. O bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję lub, gdyby nie było przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Istnieją następcy prawni osoby, do której należały nieruchomości wymienione w decyzji Ministra Finansów. Oczywistym jest też, że istniał i istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Istnieją nieruchomości, w odniesieniu do których miała być wydana decyzja. Oczywistym jest też, że istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Nie ulega też wątpliwości, że na podstawie układu zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, podpisanego w dniu [...] lipca 1960 roku dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych za nieruchomości wymienione w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 1999 roku Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych przyznała I. G., L. G. i S. K. jako wykonującym uprawnienie w miejsce S. G., odszkodowanie w związku z przejęciem przez Państwo Polskie tych nieruchomości. W dacie wydawania przez Ministra Finansów decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku istniał więc przedmiot postępowania. Okoliczność, czy decyzja wydana przez Ministra Finansów może być podstawą wpisu praw przysługujących Skarbowi Państwa w księdze wieczystej podlega ocenie sądu prowadzącego księgę wieczystą. Stwierdzenie, że Skarb Państwa jest wpisany w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wskazanych w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku nie mogło być podstawą umorzenia postępowania. Zasadnie w tej sytuacji stwierdzono, że decyzja z dnia [...] czerwca 1999 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.). W sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania z ; powodu jego bezprzedmiotowości, takie umorzenie postępowania rażąco naruszało art. 105 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 2 marca 2011 roku, II OSK 2226/10 (LEX nr 824448) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą". Z kolei w wyroku z dnia 16 września 2010 roku, I OSK 1514/09 (LEX nr 745056) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego,jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe". Minister Finansów zatem wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Jest to naruszenie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oczywiste i pozostające w jawnej sprzeczności z treścią art. 105 § 1 k.p.a. Odnośnie do podniesionych w skardze zarzutów stwierdzić należy, iż skarżący podnoszą argumenty, które ich zdaniem mają przemawiać za tym, że nie istniały podstawy do stwierdzenia przez Ministra Finansów przejścia na własność Państwa nieruchomości wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku, gdyż następcy prawni właściciela nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu toczącym się przed Komisją Amerykańską oraz, że odszkodowanie przyznano nie spadkobiercom, tylko wykonawcy testamentu. Tego rodzaju argumenty, zdaniem Sądu, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji także dla oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku. Nie była to bowiem decyzja merytorycznie rozstrzygająca kwestię istnienia przesłanek do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, tylko decyzja o charakterze formalnym stwierdzająca, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Nawet sami skarżący w skardze stwierdzają, że ich zdaniem "decyzja Ministra Finansów w sprawie umorzenia postępowania została wydana zgodnie z prawem, gdyż brak jest podstaw merytorycznych do zastosowania odnośnie przedmiotowych nieruchomości ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku". Tymczasem ocena, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia przez Ministra Finansów przejścia na własność Państwa nieruchomości wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku może być dokonana tylko w decyzji merytorycznie rozstrzygającej tę kwestię, a nie niejako "przy okazji" oceny prawidłowości decyzji o charakterze formalnym. Jak wynika z akt postępowania Minister Finansów ponownie wszczął z urzędu postępowanie merytoryczne i zakończył to postępowanie wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., stwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa spornych nieruchomości i która to decyzja także została zakwestionowana w skardze. Należy podnieść, że ta ostatnia decyzja nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia w niniejszym postępowaniu, gdyż nie został wyczerpany administracyjny tryb jej weryfikacji. Sąd nie wydał jednakże w tym zakresie postanowienia o odrzuceniu skargi na tę decyzję, gdyż nie została ona wyraźnie zakwestionowana w żądaniu skargi. Na tym etapie postępowania Sąd jedynie stwierdza, że podniesione przez skarżących argumenty dotyczące prawidłowości zastosowania ustawy z 1968r. nie mogą mieć żadnego znaczenia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej. Merytoryczna zatem ocena tych wywodów przez Sąd w niniejszym postępowaniu jest niecelowa. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż Minister Finansów nadmiernie skoncentrował się na odniesieniu się do argumentów podniesionych w środku odwoławczym, które to argumenty są argumentami tożsamymi z argumentami zawartymi w skardze i nie odnoszą się bezpośrednio do przesłanek, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku. Uchybienie to zakwalifikować należy jako naruszenie art 107 § 3 k.p.a. i podlega ono ocenie przez Sąd pod kątem tego, czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. sąd administracyjny może uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie tylko wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wymienione wyżej uchybienie tego rodzaju wpływu na wynik sprawy nie miało. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowałoby jedynie poszerzeniem zawartej w uzasadnieniu decyzji argumentacji przemawiającej za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1999 roku o umorzeniu postępowanie, jednakże nie skutkowałoby to wydaniem rozstrzygnięcia odmiennego. Rozstrzygnięcie to byłoby tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 1999 roku wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest także podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.