IV SAB/Wa 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. stwierdza, że postępowanie w sprawie z wniosku Z. O. w sprawie cofnięcia dokonanej zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków miasta P. obręb nr 10 [...] było prowadzone w sposób przewlekły; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta P., po rozpoznaniu wniosku I. W. z dnia [...] marca 2014 r., dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków Miasta P., obręb [...], poprzez ujawnienie K. R. jako właściciela nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] (o nr [...] i [...]), a następnie jako właścicieli nieruchomości ujawnił jej spadkobierców (Z. K. i L. K.). Z. O. złożył w dnu [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu) do Prezydenta Miasta P. wniosek o cofniecie dokonanej zmiany w bazie ewidencji gruntów i budynków. We wniosku stwierdził, że ujawnienie K. R. (a następnie jej spadkobierców) jako właściciela opisanych nieruchomości nie miało podstaw prawnych. Organ ewidencyjny nieprawidłowo zinterpretował bowiem uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. [...] o oddaleniu wniosku I. W. o stwierdzenie zasiedzenia opisanych nieruchomości. W tym uzasadnieniu Sąd stwierdził, że K. R. była właścicielką tych nieruchomości na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz.132), zatem nie mogła "ich zasiedzieć". Pismem z dnia [...] września 2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W dniu [...] listopada 2014 r. Z. O., działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U, z 2013 r., poz. 267), dalej jako k.p.a., wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta P. sprawy w terminie. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm.) orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji poprzez wykreślenie dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości i wpisanie: "[...]" jako posiadaczy samoistnych nieruchomości nr [...] i [...] w P.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., stwierdził, że zażalenie Z. O. jest uzasadnione. Według organu odwoławczego, organ i instancji, który wszczął postępowanie w dniu [...] września 2014 r., powinien je zakończyć najpóźniej w dniu [...] listopada 2014 r. Organ uczynił to w dniu [...] listopada 2014 r.f a więc z uchybieniem jednomiesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W związku z załatwieniem sprawy przez organ I instancji nie było podstaw do wyznaczenia terminu do jej załatwienia. W dniu [...] grudnia 2014 r. Z. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego odpowiedzialnego za opieszałe prowadzenie postępowania pracownika, stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania rażąco naruszało prawo, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego. Niemniej jednak trwało [...] dni i było prowadzone "wyjątkowo nieudolnie i opieszale". Wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postępowanie zostało wszczęte, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., w dniu [...] sierpnia 2014r., a nie w dniu [...] września 2014 r. Zatem termin załatwienia sprawy upłynął w dniu [...] września 2014 r. Pomiędzy złożeniem wniosku o wprowadzenie zmian do ewidencji a wydaniem decyzji w tej sprawie upłynęło trzy miesiące. Organ nie podjął w tym czasie żadnych czynności, nie zawiadomił też stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.). Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył zażalenia na bezczynność do właściwego organu. Według Prezydenta, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie jest organem uprawnionym do rozpatrywania zażalenia na bezczynność jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzeniu zasadności zażalenia zostało wydanego bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów 0. właściwości, a skarga jako przedwczesna powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent Miasta P. wnosząc w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie bezzasadnie stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie był uprawniony do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Zatem organem wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta P. w zakresie przekazanych mu kompetencji obejmujących ewidencję gruntów jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wynika z tego, że skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi do sądu administracyjnego prawidłowo złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia, którym jest Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Trzeba również podkreślić, że przewlekłość postępowania może być stwierdzona przez Sąd, niezależnie od tego, czy przed wniesieniem skargi lub po jej wniesieniu a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w takiej sprawie organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, ze ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). "Przewlekłość postępowania" nie jest tożsama z "bezczynnością organu". Możliwa jest sytuacja, w której organ pozostaje w bezczynności, niemniej nie można zarzucić prowadzonemu przez niego postępowaniu przewlekłości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2304/14 i z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2425/14, dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011r. s. 73 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Nie ma zatem znaczenia fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ocenianym przez Sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie. W związku z powyższym w ocenie Sądu bez znaczenia dla dopuszczalności skargi pozostaje fakt, że w dniu [...] listopada 2014 r. organ wydał decyzję w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Inaczej nie byłoby możliwe rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu aktu i ustaniu bezczynności. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy podnieść, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków wpłynął do Prezydenta w dniu [...] sierpnia 2014 r., a decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji została wydana [...] listopada 2014 r. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że od złożenia wniosku o wydanie decyzji do wydania przez organ decyzji w tej sprawie upłynęło trzy miesiące. Z charakteru z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek czynności procesowe, umożliwiające mu ustosunkowanie się do wniosku skarżącego. W dniu [...] września 2014 r., a więc niespełna miesiąc od otrzymania wniosku o wydanie decyzji, organ dysponował opinią prawną sporządzoną przez radcę prawnego Urzędu Miasta P. o zasadności wniosku skarżącego. Całkowite milczenie organu w sprawie z wniosku skarżącego, nie wymagającej podjęcia żadnych szczególnych czynności lecz tylko dokonania stosunkowo prostej oceny pod kątem istnienia przesłanek z art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Organ nie informował też strony o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, uzasadniają stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania. To przedłużenie postępowania nie było jednak na tyle znaczące, by zaistniałej przewlekłości przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Za stanowiskiem tym dodatkowo przemawia fakt że organ rozpoznał już niniejszą sprawę. Z uwagi na fakt zakończenia postępowania przed rozpatrzeniem skargi, Sąd odstąpił od wymierzenia temu organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.