IV SAB/Wa 10/19

Warszawa, 15 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. B. i J. B. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w punkcie I, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz D. B. i J. B. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie nieterminowego rozpoznania odwołania z dnia [...] sierpnia 2018r., złożonego przez Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018r., znak: [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, położone na terenie gminy [...]. Skarżący wnieśli o: 1) uwzględnienie przedmiotowej skargi i zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania ww. odwołania z dnia [...] sierpnia 2018r., w terminie 14 do organu; 2) stwierdzenie, iż bezczynność organu mała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej P.p.s.a., grzywny w wysokości ustalonej według uznania Sądu w oparciu o art. 154 § 6 ww. ustawy; 4) rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym, o którym mówi w art. 119 P.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za reprezentację obojga skarżących, powiększonych o kwotę 34 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżących w wysokości 81 020,00 zł za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 5,6785 ha i nr [...] o pow. 0,1209 ha, przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonych na budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...] oraz na rzecz [...] S.A. w wysokości 286 000,00 zł z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz Skarżących oraz na rzecz [...] S.A. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i D. B. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości 121 620,00 zł za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości, ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] S.A. w wysokości 245 400,00 zł z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz J. i D. B. oraz na rzecz [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/14, oddalił skargę D. i J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury I Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. i D. B., wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1286/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt i SA/Wa 1572/14, decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], orzekł w pkt 1 o przyjęciu wartości nieruchomości stanowiących uprzednio własność D. i J. B., na łączną kwotę 1 468 466,00 zł, w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżących w wysokości 1 223 066,00 zł oraz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w wysokości 245 400,00 zł, w pkt 3 o odmowie powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania ich zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 4 o zaliczeniu na poczet odszkodowania ustalonego w pkt 2, kwoty wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] na rzecz: D. i J. B. w wysokości 121 620,00 zł oraz [...] S.A. w wysokości 245 400,00 zł i w pkt 5 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości 1 101 446,00 zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż ze względu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej sprawy bezczynność organu nie zachodzi. Poza tym organ wskazał, że pomimo, iż przedmiotowe skomplikowane postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z K.p.a., niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania tut. organu. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Ponadto podkreślenia wymaga, iż od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć, zarówno organy wojewódzkie, jak i organ drugiej instancji, jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Organ dodał także, że akta administracyjne niniejszej sprawy wpłynęły wraz z odwołaniem do Ministerstwa w dniu 30 sierpnia 2018 r. Ponaglenie wpłynęło do organu w dniu 5 października 2018 r., natomiast skarga na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju wpłynęła w dniu 6 grudnia 2018 r. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że wprawdzie skarżący wyczerpał wymagany przepisami prawa tryb postępowania, jednakże od wpływu ponaglenia do wpływu skargi na bezczynność upłynęły 62 dni. Ponadto brak jest uzasadnienia do wymierzenia organowi grzywny, bowiem sankcja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinującym oraz środkiem represyjnym. Stąd powinien być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy poza tym wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Przy tym należy zauważyć, że realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżący zarzucił Ministrowi, że nie rozpoznając odwołania według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 2242/15, CBOSA). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu, zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/15, CBOSA). Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, położone na terenie gminy [...] przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez Sąd. Z akt sprawy wynika, że odwołanie wniesione w dniu [...] sierpnia 2018 r. zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 29 sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności procesowej po nadesłaniu akt do organu, jak również nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy. Dopiero po wniesieniu ponaglenia (4 października 2018 r.) i skargi do Sądu ( 6 grudnia 2018 r.) - w dniu 20 grudnia 2018 r. rozpatrzył odwołanie Skarżących z dnia [...] sierpnia 2018 r. i wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu Minister pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność organu odwoławczego - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Ministra, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt I. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt II. wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie Ministra konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności. Oceniając charakter bezczynności Sąd uznał, że bezczynność Ministra w niniejszej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Decyduje o tym niekwestionowany przez organ fakt uchybienia terminom wskazanym w K.p.a., długotrwałe postępowanie odszkodowawcze, która była już przedmiotem rozważań Ministra, jak i postępowanie organu tj. mając na względzie skomplikowany charakter sprawy – jak podniósł Minister – niezastosowanie w sprawie możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy oraz wynikająca z odpowiedzi na skargę, przyczyna nie załatwienia sprawy w terminie (ilość spraw i niewystarczające zasoby kadrowe). Z tych również względów sąd uwzględnił w części wniosek strony skarżącej i na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. orzekł w pkt IV. wyroku o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 200 zł. Sąd uznał, że grzywna w tej kwocie jest adekwatna do stopnia i charakteru naruszenia prawa, a zarazem spełni wystarczająco swoją motywującą funkcję zapobiegając takim deliktom w przyszłości. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 614 zł składa się: wpis od skargi (100 zł), określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszt opłat skarbowych od pełnomocnictwa (34 zł).