IV SAB/Wa 1005/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia oświadczenia z dnia [...] lipca 2020 r. o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi S. M.; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia oświadczenia, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 2 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] września 2020 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka) za pośrednictwem organu wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej: organ) w sprawie dokonania rejestracji oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi – S. M. Skarżąca spółka wniosła – na podstawie art. 3 § 2 pkt , art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie, że Urząd Pracy [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Urzędu Pracy [...] do załatwienia sprawy, wyznaczając 3-dniowy termin jej załatwienia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wymierzenie ww. organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej spółki kwoty 5.000 zł. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w dniu 30 lipca 2020 r. wystąpiła do Urzędu Pracy [...] o zarejestrowanie oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi S. M. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) dalej: u.o.p.z. w sprawach niewymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia. Wobec tego, zdaniem spółki termin na wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń upłynął bezskutecznie w dniu 10 sierpnia 2020 r. Załatwienia sprawy nie spowodowało również – jak podała spółka – złożenie ponaglenia w dniu 13 sierpnia 2020 r. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W ocenie spółki do chwili obecnej, pomimo upływu terminów wskazanych powyżej, organ nie dokonał wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń, co niewątpliwie wskazuje, że Urząd Pracy [...] dopuścił się bezczynności, co powoduje przewlekłość w działaniu organu. Uzasadniając zaś potrzebę przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł skarżąca podała, że przewlekłość działania organu powoduje, że kandydaci do pracy częstokroć korzystają z innych ofert pracy, gdyż w innych urzędach pracy oświadczenia rejestrowane są na bieżąco. Powoduje to – jak wskazano - wymierne szkody dla spółki, bo po zarejestrowaniu oświadczenia okazuje się, że kandydat pracuje na rzecz innego podmiotu. Dotychczas spółka oczekiwała na zarejestrowanie oświadczeń około 1,5 miesiąca i w tym czasie połowa kandydatów do pracy nie podjęła zatrudnienia z uwagi na podjęcie zatrudnienia w innych podmiotach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz rozpatrzenie sprawy w formie uproszczonej w trybie przewidzianym art. 119 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że wniosek o zarejestrowanie wpłynął do organu w dniu 30 lipca 2020 r. drogą elektroniczną za pośrednictwem portalu praca.gov.pl. Pierwsze czynności dotyczące oświadczenia organ podjął po upływie terminów określonych w art. 88z ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie organu, zarzuty skarżącej odnośnie bezczynności oraz niezałatwienia sprawy w terminie nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że w związku z wprowadzonym w Polsce stanem epidemii spowodowanej COVID19 w myśl ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), powiatowym urzędom pracy, w tym Urzędowi Pracy [...] powierzono szereg nowych zadań w ramach Tarczy Antykryzysowej. Zadania te, według zaleceń Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej winny być załatwiane priorytetowo. Organ podkreślił, że w ramach ww. zadań, od początku kwietnia 2020 r. do dnia dzisiejszego do Urzędu Pracy [...] wpłynęło 175 520 wniosków (stan na dzień 14 września 2020 r.).W związku z kryzysem wywołanym epidemią COVID19 o 27% wzrósł odsetek osób bezrobotnych na [...] rynku pracy. Z uwagi na powyższe – jak wyjaśnił organ - funkcjonowanie całego Urzędu Pracy [...] wymagało gruntownego przeorganizowania. Zespół rozpatrujący oświadczenia, jak i większość komórek organizacyjnych Urzędu Pracy musi działać w znacznie okrojonym składzie z tytułu oddelegowania pracowników do realizacji zadań związanych z Tarczą Antykryzysową oraz rejestracją osób bezrobotnych, mimo wykonywania obowiązków pracowniczych do późnych godzin wieczornych oraz w soboty. Jednocześnie, wskazano że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie oświadczenia objętego skargą, w Urzędzie Pracy [...] nastąpił znaczący wzrost ilości wpływających oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. W czerwcu 2020 r.. wpłynęły 9 004 oświadczenia, czyli o 24% więcej niż w maju, kiedy to otrzymano 6 758 oświadczeń. Natomiast w lipcu 2020 roku wpłynęło 9 026 oświadczeń. Konieczność zmian organizacyjnych, ilość wpływających wniosków w ramach Tarczy Antykryzysowej oraz ilości składanych oświadczeń, zaowocowały zaległościami względem terminów rozpatrywania oświadczeń, których organ nie był w stanie załatwić w terminach ustawowych. Organ zaznaczył, że sprawa objęta skargą została zakończona wydaniem w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzji o odmowie wpisania oświadczenia do ewidencji, w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. A zatem zasadnym jest oddalenie przedmiotowej skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137.), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Natomiast odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w dniu 13 sierpnia 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zauważyć jednak trzeba, że przepis art. 35 k.p.a., określający terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, wskazuje w § 4 na przepisy szczególne, które mogą dla załatwienia sprawy określać inne terminy niż w mim ustanowione. Taką odrębną regulację posiada właśnie ustawa o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, który w art. 84z ust. 4 stanowi, że w sprawach nie wymagających postępowania wyjaśniającego urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń lub starosta (Prezydent [...]) odmawia wpisu oświadczenia do ewidencji w drodze decyzji nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. Powyższe unormowanie ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Z uwagi na fakt, że wniosek został rozpoznany i w dniu [...] września 2020 r. została wydana decyzja przez organ, w pkt. I umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia oświadczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Stwierdzić należy, że wniosek o zarejestrowanie oświadczenia w ewidencji oświadczeń wpłynął do organu w dniu 30 lipca 2020 r. A zatem – stosownie do przepisu szczególnego, tj. art. 88z ust. 4 u.o.p.z., termin do wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń upływał z dniem 6 sierpnia 2020 r. Przed upływem tego terminu organ powinien załatwić sprawę, albo – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomić skarżącą o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że organ nie wpisał oświadczenia do ewidencji oświadczeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania oświadczenia i nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie sprawy ani nie załatwił sprawy w inny sposób, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co stanowiło naruszenie ww. przepisów. Zauważyć również trzeba, że organ w tym czasie nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, tj. nie wzywał strony do np. uzupełnienia braków formalnych oświadczenia czy też innych braków które uniemożliwiały nadanie dalszego biegu sprawie, a także nie informował skarżącej spółki o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających, które ewentualnie uzasadniałyby załatwienie sprawy w terminie 30 dni od wpływu oświadczenia. Co prawda organ wezwał w dniu 10 września 2020 r. spółkę do złożenia wyjaśnień a w zasadzie do dostarczenia dowodu w sprawie tj. dostarczenia dokumentów urzeczywistniających zapotrzebowanie na tak "liczną" grupę pracowników oraz wykazanie możliwości powierzenia pracy tak "wielu" osobom w lokalu będącym siedzibą podmiotu [...] Sp. z o. o., sp. k. tj. w bloku mieszkalnym, jednakże czynności te zostały podjęte już po upływie terminów wynikających z przepisu szczególnego (art. 88z ust. 4 u.o.p.z.), a zatem powyższe nie ma wpływu na ocenę, że organ pozostawał bezczynny w załatwieniu sprawy. Takie działanie organu - w ocenie składu orzekającego - co nie jest negowane, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w sprawie zarejestrowania oświadczenia należało uznać za w pełni uzasadniony, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.( pkt 2 wyroku). Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Organ w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję, a więc przekroczenie terminu było nieznaczne. Okoliczności sprawy, w tym znaczny wpływ spraw związanych z realizacją zadań w zakresie Tarczy Antykryzysowej, czy też związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu, co spowodowało że sprawami rejestrowania oświadczeń organ zajmował się w okrojonym składzie, jak również fakt, że organ zakończył postępowanie w terminie trzech tygodni od złożenia skargi, nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę obciążenie pracą organu oraz nieznaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Wobec uznania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Biorąc pod uwagę okres prowadzonego postępowania, w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie stronie sumy pieniężnej, która jest swoistego rodzaju zadośćuczynieniem za rozpoznawanie sprawy z naruszeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów w zakresie szybkości postepowania nie miało charakteru rażącego. Również w sprawie nie ma podstaw uzasadniających wymierzenie organowi kary grzywny. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko, że ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. II OSK 1769/17). Zwrócić również należy uwagę, że przed dniem wyrokowania sprawa została zakończona wydaniem decyzji, w więc ustał stan bezczynności i postępowanie zostało zakończone. Nadto wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę częściowo usprawiedliwiają bezczynność organu w tej konkretnej sprawie, w związku z brakami kadrowymi i zwiększonym wpływem spraw do organu. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi, oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U.2015.1800).