II OSK 1769/17

Dnia 18 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Sz 27/17 w sprawie ze skargi D. W. i K. W. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie wydania decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza solidarnie od D. W. i K. W. na rzecz Burmistrza K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając skargę D. W. i K. W. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie wydania decyzji, w pkt I zobowiązał Burmistrza K. do wydania decyzji w sprawie z wniosku D. W. i K. W. z dnia 8 czerwca 2015 r. – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; w pkt II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. D. W. i K. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza K.. Wskazali, że w dniu 8 czerwca 2015 r. złożyli do Burmistrza wniosek o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie. Organ zaś pomimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie zawiadomił ich o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a co najważniejsze, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, zarówno w aspekcie formalnym, jak choćby postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), czy też merytorycznym, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, w postaci decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 K.p.a.). Od dnia wszczęcia postępowania, do dnia sporządzenia skargi upłynęło ponad 18 miesięcy, a zatem Burmistrz K. pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażący i oczywisty. Nawet zażalenie na bezczynność Burmistrz przekazał organowi wyższego stopnia po blisko 5 miesiącach. W związku z tym skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz każdej ze stron skarżących kwoty po 2000 zł (w związku z ciągłymi szkodami związanymi z zalewaniem ich nieruchomości) lub wymierzenie organowi grzywny w kwocie 8000 zł (celem zapobieżenia podobnym działaniom organu w przyszłości); 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał na okoliczności związane z powołaniem biegłego, a także działaniami, które miały na celu polubowne załatwienie sprawy. Właściciele sąsiedniej nieruchomości przystąpili do ustalonych prac, które jednak nie przyniosły pożądanego efektu i dlatego w sprawie konieczne było powołanie biegłego. O tych działaniach skarżący wiedzieli. Znali zatem przyczynę przedłużania się postępowania. W ocenie organu, termin oczekiwania na sporządzenie opinii przez biegłego nie może być wliczany do czasu trwania postępowania. Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Burmistrz wskazał również, że czuwał nad tym by biegły działał w sprawie bez zbędnej zwłoki i tak też biegły podejmował kolejne czynności. Przede wszystkim biegłemu przekazana została niezwłocznie obszerna dokumentacja techniczna, której analiza niewątpliwie jest czasochłonna. Biegły w dniu 23 stycznia 2017 r. dokonał oględzin nieruchomości skarżących oraz nieruchomości sąsiednich. W trakcie tych oględzin stwierdził, że problem skarżących jest niezwykle rzadki i złożony, zaś do wydania opinii konieczne będzie dodatkowo pozyskanie odpowiedniej dokumentacji z Urzędu Morskiego w S. dotyczącej stanu wód w Zalewie K. (z którym to stanem m.in. może być związane zalewanie nieruchomości skarżących). O taką dokumentację zwrócono się w dniu 30 stycznia 2017 r., a wpłynęła ona dopiero w dniu 17 lutego 2017 r. Niezwłocznie została ona przekazana biegłemu. W dniu 11 marca 2017 r. biegły dokonał ponownych oględzin nieruchomości skarżących oraz nieruchomości sąsiednich oraz dokonał odwiertów w celu zbadania poziomu wód gruntów. Stwierdził również, że na nieruchomościach skarżących oraz nieruchomościach sąsiadujących wykonane zostały urządzenia drenażowe. Biegły zwrócił się zatem do właścicieli nieruchomości, w tym do skarżących o przedstawienie inwentaryzacji tychże urządzeń. Osoby te mają zatem przedstawić odpowiednie dokumenty dotyczące posadowienia tychże urządzeń. Po pozyskaniu inwentaryzacji możliwe będzie wydanie ostatecznej opinii rzeczoznawcy w tym zakresie. W razie odmiennego poglądu Sądu co do pozostawania w bezczynności, Burmistrz wniósł o uwzględnienie licznych kroków podjętych w sprawie w celu ustalenia rzeczywistej przyczyny zalewania nieruchomości skarżących oraz w celu załatwienia sprawy polubownie. Uwzględniając fakt, że podejmował realne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, a skarżący byli w tym zakresie na bieżąco informowani, nawet w przypadku przyjęcia, że doszło do uchybienia terminowi, nie sposób przyjąć by nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. W razie zatem stwierdzenia przez Sąd, że czas oczekiwania na opinię powinien zostać zaliczony do czasu trwania postępowania, wniósł o nieobciążanie go grzywną czy też obowiązkiem zapłaty sumy pieniężnej na rzecz skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/17, uwzględnił w części skargę, zobowiązując organ na wydania decyzji, zaś w pozostałej części stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd stwierdził, że w świetle art. 149 §§ 1, 1a, 1b i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że Burmistrz K. w prowadzonym postępowaniu pozostaje w bezczynności. Wskazał na treść art. 35 §§ 1, 2, 3 i 5 K.p.a., które regulują terminy załatwiania spraw administracyjnych. Ponadto wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "bezczynności" – organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powstania bezczynności organu naruszającego zasadę szybkości postępowania konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: 1) niezałatwienie sprawy – rozumiane w okolicznościach przedmiotowej sprawy jako niewydanie decyzji w postępowaniu rozpoznawczym, 2) upływ terminu – w postępowaniu rozpoznawczym jest to zasadniczo termin dwumiesięczny. Sąd wskazał, że na dzień wyrokowania (27 kwietnia 2017 r.) sprawa nie została załatwiona – Burmistrz K. nie wydał decyzji w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych, zainicjowanej wnioskiem skarżących złożonym w dniu 8 czerwca 2015 r. Bez wątpienia od daty złożenia przez skarżących wniosku o wszczęciem postępowania administracyjnego upłynęło ponad dwa miesiące, a postępowanie nie było zawieszone, ani też organ nie informował skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku. A zatem organ dopuścił się bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżących. Ustosunkowując się do kolejnych wniosków skargi Sąd wskazał, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący należy uwzględniać nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale także i wynikające z okoliczności sprawy czynności jakie podejmował organ, dążąc do załatwienia wniosku. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/13). W ocenie Sądu, organ nie wykazał się całkowitą biernością i pomimo, że wadliwe, to jednak podjął czynności, które w jego ocenie miały doprowadzić do załatwienia sprawy z wniosku skarżących. Zwłoka nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżących i obowiązków nałożonych ustawą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony Sąd uznał wniosek skarżących o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lecz także i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 8 czerwca 2015 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nierozpoznanie bowiem wniosku skarżących, zdaniem Sądu, nie wynikało z braku podjęcia czynności w odpowiednim czasie, lecz z podjęcia przez organ błędnych działań w celu polubownego załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 złożyli D. W. i K. W., wnosząc o zmianę wyroku w punkcie II przez stwierdzenie, że naruszenie prawa miało charakter rażącego naruszenia prawa oraz w punkcie III przez przyznanie skarżącym kwoty po 2000 zł lub według uznania Sądu wymierzenie organowi grzywny w wysokości 8000 zł; ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w punkcie II I III i przekazanie w tej części sprawy Sądowi, który wydal zaskarżone orzeczenie do ponownego rozpoznania. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie przez Sąd skargi na posiedzeniu niejawnym – skarżący nie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 149 § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło Sąd do uznania, że w zaistniałym stanie faktycznym bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy przemawia za uznaniem charakteru bezczynności organu jako rażąco naruszającej prawo; - art. 149 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd wniosku skarżących o przyznanie skarżącym kwoty po 2000 zł lub według uznania Sądu wymierzenie organowi grzywny w wysokości 8000 zł, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., w celu zdyscyplinowania i działania prewencyjnego wobec organu administracji, podczas gdy wniosek ten był zasadny i powinien był zostać uwzględniony przez Sąd, gdyż skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, co doprowadziło do braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, niewydania decyzji oraz nierozpatrzenia wniosku skarżących przez organ, a w sprawie dochodzi do nagminnej bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Burmistrz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "rażąco naruszającej prawo bezczynności". Jak przyjmuje w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez rażącą bezczynność należy rozumieć przede wszystkim zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2014 r., I OSK 644/14; z 23 września 2014 r., I OSK 463/14). Ponadto oceniając charakter naruszenia prawa bezczynnością można odwołać się do orzecznictwa i praktyki wypracowanej na gruncie rażącego naruszenia prawa. Tam zaś stanowi się w uproszczeniu, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny powinien być niewątpliwy, tj. taki z którego wynika, że działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie były w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki bezczynności, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Mając na względzie powyższy wywód, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji odpowiada tym kryteriom. W tym zakresie Sąd I instancji wyraźnie akcentował, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Wymagane jest bowiem nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale także i wynikające z okoliczności sprawy czynności jakie podejmował organ dążąc załatwienia wniosku. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Nie można zatem doszukać się aby Sąd I instancji błędnie rozumiał pojęcie "rażącej bezczynności", a tym samym aby dokonał błędnej wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca zgodziła się z poglądem Sądu I instancji co do tego jak powinna być rozumiana rażąca bezczynności. Strona skarżąca rozwijając swój wywód skupiła się nie tyle na kwestii błędnej wykładni, lecz wyłącznie oceny stanu faktycznego sprawy, który jej zdaniem wyczerpuje znamiona bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka zaś argumentacja nie dotyczy kwestii zarzucanej w zarzucie skargi kasacyjnej, tj. błędnej wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod konkretną normę prawną, co wiąże się z próbą ewentualnego wykazania błędnego zastosowania ww. przepisu. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za pomocą wskazywanych błędów w ewentualnym zastosowaniu przepisu, które dotyczą oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie można bowiem wykazać błędnej wykładni przepisu. Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano z jakich względów wadliwym było nieuwzględnienie wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Co prawda, strona skarżąca ma rację, że wymierzenie grzywny ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny; jednak w skardze kasacyjnej w ramach sformułowanych zarzutów nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą w niniejszej sprawie organ nie wykazał się całkowitą biernością i pomimo, że wadliwe, to jednak podjął czynności, które w jego ocenie miały doprowadzić do załatwienia sprawy z wniosku skarżących. Opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżących i obowiązków nałożonych ustawą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ponadto, jak wskazał Sąd, nierozpoznanie wniosku skarżących nie wynikało z braku podjęcia czynności w odpowiednim czasie, lecz z podjęcia przez organ błędnych działań w celu polubownego załatwienia sprawy. Skoro wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15). Takiego charakteru działań organu nie wykazano w tej sprawie, nie podważając w tym zakresie skutecznie oceny zawartej w zaskarżonym wyroku. Odnośnie zaś nie przyznania skarżącym sumy pieniężnej należy wskazać, że skoro Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania wobec organu grzywny, to tym samym nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu w innej, dodatkowej formie, tj. przez przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16). Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. A skoro tak to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy tak jak w tej sprawie ogólnie powołać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.); zgodnie bowiem z uchwałą NSA o sygn. akt II FPS 4/12 art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.