II SAB/Sz 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. W. i K. W. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie wydania decyzji I. zobowiązuje Burmistrza K. do wydania decyzji w sprawie z wniosku D. W. i K. W. z dnia 8 czerwca 2015r. – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżących D. W. i K. W. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. i K. W. pismem z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Burmistrza K. w postępowaniu o przywrócenie stosunków wodnych, zainicjowanego wnioskiem złożonym w dniu [...]. Organowi zarzucili naruszenie art. 35 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), przez niezałatwienie sprawy w żadnym z terminów w nim oznaczonych. Skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz każdej ze stron skarżących kwoty po [...] zł (słownie: [...]) lub wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...] zł (słownie: [...]); 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, że wnioskiem z [...] zwrócili się do Burmistrza K. o wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Mimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy, organ nie zawiadomił ich o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a co najważniejsze, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, zarówno w aspekcie formalnym, jak choćby postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), czy też merytorycznym, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, w postaci decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 K.p.a.). Od dnia wszczęcia postępowania, do dnia sporządzenia skargi upłynęło ponad 18 miesięcy, a zatem Burmistrz K. pozostaje w bezczynności. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na rażąco długie przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Według skarżących taka skala naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powoduje, iż naruszenie to ma charakter rażący i oczywisty. Dodatkowo wskazali, że zażalenie na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie, które zostało przez nich złożone za pośrednictwem Burmistrza K. [...] zostało przez ten organ przekazane do organu wyższego stopnia po blisko 5 miesiącach. Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu na ich rzecz kwoty po [...] zł, zgodnie z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżących wskazali, że przemawia za tym przede wszystkim rażący charakter bezczynności Burmistrza K.. Podnieśli również, że przez niebywałą opieszałość organu ponoszą ciągłe szkody związane z zalewaniem ich nieruchomości, o czym organ był wielokrotnie informowany. Dalej skarżący wskazali, że alternatywnie wnoszą o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotnie wyższej od kwoty, której żądają do przyznania na rzecz siebie, tj. [...] zł - wybór formy sankcji pozostawiając uznaniu Sądu. Sankcja ta ma zapobiegać podobnym zachowaniom organu w przyszłości i zdaniem skarżących jest ona adekwatna do naruszeń indywidualnych interesów skarżących, naruszeń obowiązujących przepisów prawa, jak również do celów jakie ma realizować. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności był przedmiotem rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyznaczyło dodatkowy 30 dniowy termin na załatwienie sprawy. Uznając, że wyjaśnienie okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy wymaga zasięgnięcia wiadomości specjalnych, organ zlecił sporządzenie opinii biegłemu - rzeczoznawcy budowlanemu, ze specjalnością w zakresie konstrukcji budowlanych oraz geotechniki. Zlecenie sporządzenia opinii nastąpiło poprzez zawarcie umowy z rzeczoznawcą w dniu [...], to jest przed upływem dodatkowego, 30 dniowego terminu na załatwienie sprawy. Dalej Burmistrz K. wyjaśnił, iż wcześniej, w porozumieniu ze skarżącymi, kontaktował się z właścicielami nieruchomości sąsiednich w celu uzgodnienia prac, których przeprowadzenie mogłoby rozwiązać problem zalewania nieruchomości skarżących. Działania Burmistrza K. ukierunkowane były bowiem przede wszystkim na polubowne rozwiązanie sporu pomiędzy skarżącymi a sąsiadami. Skarżący prezentowali bowiem w niniejszym postępowaniu stanowisko, że przyczyną zalewania ich nieruchomości jest wybudowanie budynków i podwyższenie gruntu na nieruchomościach sąsiednich. Na skutek interwencji Burmistrza właściciele nieruchomości wykonali zatem prace, które rozwiązać miały zaistniały problem, a które uzgodnione zostały ze stronami postępowania. Z uwagi na czas trwania tych prac postępowanie w istocie się przedłużyło, niemniej skarżący znali przyczyny takiego stanu rzeczy i akceptowali przyjęte rozwiązanie. Po zakończeniu prac okazało się jednak, że problem zalewania nieruchomości skarżących nie został zażegnany. Konieczne okazało się zwrócenie się do biegłego celem pozyskania wiadomości specjalnych niezbędnych do ustalenia rzeczywistej przyczyny zalewania gruntu. Opinia taka zlecona została zatem [...], to jest przed upływem dodatkowego terminu na załatwienie sprawy (data zlecenia opinii biegłemu wynikała także z konieczności znalezienia specjalisty dysponującego odpowiednią wiedzą, co również wymagało czasu, gdyż materia niniejszej sprawy okazała się niezwykle trudna). W ocenie organu termin oczekiwania na sporządzenie opinii przez biegłego nie może być wliczany do czasu trwania postępowania. Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się bowiem min. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Burmistrz wskazał również, że czuwał nad tym by biegły działał w sprawie bez zbędnej zwłoki i tak też biegły podejmował kolejne czynności. Przede wszystkim biegłemu przekazana została niezwłocznie obszerna dokumentacja techniczna, której analiza niewątpliwie jest czasochłonna. Biegły w dniu [...] dokonał oględzin nieruchomości skarżących oraz nieruchomości sąsiednich. W trakcie tych oględzin stwierdził, że problem skarżących jest niezwykle rzadki i złożony, zaś do wydania opinii konieczne będzie dodatkowo pozyskanie odpowiedniej dokumentacji z Urzędu Morskiego w S. dotyczącej stanu wód w Zalewie [...] (z którym to stanem m.in może być związane zalewanie nieruchomości skarżących). O taką dokumentację zwrócono się w dniu [...], a wpłynęła ona dopiero w dniu [...]. Niezwłocznie została ona przekazana biegłemu. W dniu [...] biegły dokonał ponownych oględzin nieruchomości skarżących oraz nieruchomości sąsiednich oraz dokonał odwiertów w celu zbadania poziomu wód gruntów. Stwierdził również, że na nieruchomościach skarżących oraz nieruchomościach sąsiadujących wykonane zostały urządzenia drenażowe. Biegły zwrócił się zatem do właścicieli nieruchomości, w tym do skarżących o przedstawienie inwentaryzacji tychże urządzeń. Osoby te mają zatem przedstawić odpowiednie dokumenty dotyczące posadowienia tychże urządzeń. Po pozyskaniu inwentaryzacji możliwe będzie wydanie ostatecznej opinii rzeczoznawcy w tym zakresie. W razie odmiennego poglądu Sądu co do pozostawania w bezczynności, Burmistrz wniósł o uwzględnienie licznych kroków podjętych w sprawie w celu ustalenia rzeczywistej przyczyny zalewania nieruchomości skarżących oraz w celu załatwienia sprawy polubownie. Uwzględniając fakt, iż podejmował realne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, a skarżący byli w tym zakresie na bieżąco informowani, nawet w przypadku przyjęcia, że doszło do uchybienia terminowi, nie sposób przyjąć by nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. W razie zatem stwierdzenia przez Sąd, że czas oczekiwania na opinię winien zostać zaliczony do czasu trwania postępowania, wniósł o nieobciążanie go grzywną czy też obowiązkiem zapłaty sumy pieniężnej na rzecz skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nadto zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej "K.p.a.". Stosownie bowiem do art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc przytoczone powyżej przepisy do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna, a nadto skarżący wyczerpali wymogi formalne wniesienia skargi na bezczynność organu albowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Burmistrza K., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., pismem z dnia [...], z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należało uznać jej zasadność. Podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; albo 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów i stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że Burmistrz K. w prowadzonym postępowaniu pozostaje w bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. A załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 2 i 3 art. 35 K.p.a.) Jednocześnie podkreślić należy, że z mocy art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność organu judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powstania bezczynności organu naruszającego zasadę szybkości postępowania konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: 1) niezałatwienie sprawy – rozumiane w okolicznościach przedmiotowej sprawy jako niewydanie decyzji w postępowaniu rozpoznawczym, 2) upływ terminu – w postępowaniu rozpoznawczym jest to zasadniczo termin dwumiesięczny. Stwierdzić należy, że na dzień wyrokowania (27 kwietnia 2017 r.) sprawa nie została załatwiona – Burmistrz K. nie wydał decyzji w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych, zainicjowanej wnioskiem skarżących złożonym w dniu [...]. Bez wątpienia od daty złożenia przez skarżących wniosku o wszczęciem postępowania administracyjnego upłynęło ponad dwa miesiące, a postępowanie nie było zawieszone, ani też organ nie informował skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku. A zatem organ dopuścił się bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżących. Ustosunkowując się do kolejnych wniosków skargi wskazać należy, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący należy uwzględniać nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale także i wynikające z okoliczności sprawy czynności jakie podejmował organ dążąc załatwienia wniosku. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ nie wykazał się całkowitą biernością i pomimo, że wadliwe, to jednak podjął czynności, które w jego ocenie miały doprowadzić do załatwienia sprawy z wniosku skarżących. Zwłoka nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżących i obowiązków nałożonych ustawą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony Sąd uznał wniosek skarżących o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lecz także i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 8 czerwca 2015 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie rozpoznanie bowiem wniosku skarżących, zdaniem Sądu, nie wynikało z braku podjęcia czynności w odpowiednim czasie, lecz z podjęcia przez organ błędnych działań w celu polubownego załatwienia sprawy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 P.p.s.a., że na koszty te składa się uiszczony wpis.