IV SAB/Wa 103/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "T." z siedzibą w T. na przewlekłość postępowania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] oddala skargę Pismem z dnia [...] maja 2012 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Stowarzyszenie "T.", z siedzibą w T., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w sprawie wniosku Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...]". Wnosząc o stwierdzenie przewlekłości postępowania skarżący wskazał, iż prowadzone obecnie przez organ postępowanie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy, a główne dowody w sprawie zostały zebrane podczas postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w 2007 r. i są w posiadaniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Powyższe zdaniem skarżącego świadczy o braku uzasadnionych powodów do przedłużania prowadzonego postępowania, które trwa od początku stycznia 2012 r. tj. dwukrotnie dłużej niż przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego dla spraw szczególnie skomplikowanych. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, że wykonanie decyzji spowoduje wystąpienie czynu karalnego, tj. przestępstwa niegospodarności. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej, przedstawiając przy tym chronologiczny opis zdarzeń oraz czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania, determinujących w ocenie organu, czas rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej również jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1 -4a. Skarżący, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w sprawie wniosku Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. Oceniając w pierwszej kolejności zagadnienie dopuszczalności skargi Sąd uznał, że wbrew sformułowanemu w odpowiedzi na skargę wnioskowi o jej odrzucenie, nie zaistniały przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi. Stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei zgodnie z art. 52 § 2 cyt. ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ w przedmiotowej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skarżący, stosownie do art. 52 § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu zobowiązany był wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący obowiązek ten wykonał kierując do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismo z dnia [...] lutego 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2012 r. Z kolei stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazać jednak należy, że ustalone w art. 53 P.p.s.a. terminy do wniesienia skargi nie mają zastosowania do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, gdyż celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Tych względów nie można jednak odnosić do skargi m.in. na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 857/11, Lex nr 1081061; postanowienie Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. III SAB/Kr 59/11, Lex nr 1111408). Przechodząc zatem do oceny zasadności wniesionej skargi wyjaśnić należy, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej jest rozumiana w orzecznictwie jako taki stan, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 101/12). Przyjmując powyższą interpretację, sąd stwierdza, że w badanej sprawie nie można postawić Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska skutecznego zarzutu przewlekłości postępowania przy rozpoznawaniu wniosku Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika i Sąd tego nie neguje, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest przez okres znacznie odbiegający od terminów określonych w art. 35 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął bowiem do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu [...] grudnia 2011 r. i dotychczas postępowanie wszczęte tym wnioskiem nie zostało ostatecznie zakończone. Zgromadzona w aktach dokumentacja przemawia jednak za przyjęciem, że brak wydania ostatecznego rozstrzygnięcia wynika z konieczności analizy znacznej ilości materiału dowodowego oraz rozstrzygania poszczególnych kwestii procesowych, pojawiających się w związku z czynnym udziałem stron postępowania oraz podmiotów na prawach stron w postępowaniu a nie z prowadzenia postępowania w sposób opieszały czy nieskuteczny. Należy wskazać, że już sam wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, do ktorego dołączono 11 załączników liczy ok. 400 stron, a łącznie nowe akta postępowania prowadzonego w ramach ponownego rozpoznania sprawy liczą obecnie ponad 1000 stron. W związku z tym, pomimo, iż jak podnosi skarżący, prowadzone obecnie postępowanie jest ponownym rozpoznaniem przez ten sam organ sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. to zauważyć należy, że po dniu [...] grudnia 2011 r., tj. po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wpłynął szereg nowych dokumentów i pism procesowych wymagających od organu dodatkowego czasu w celu przeprowadzenia ich szczegółowej analizy i ustosunkowania się do ich treści. Wskazać należy tu m. in. na: - pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] stanowiące uzupełnienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, - pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] stanowiące wniosek o udzielenie informacji na temat stanu sprawy, - pismo Stowarzyszenia "N. " z dnia [...] marca 2012 r.stanowiące wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, - pismo Stowarzyszenia "T." z dnia [...] maja 2012 r. stanowiące wniosek o uznanie za stronę postępowania. Za brakiem podstaw do uwzględnienia skargi przemawia również szereg podjętych przez organ w ramach postępowania odwoławczego czynności, których chronologiczny przebieg, znajdujący odzwierciedlenie w aktach sprawy, przedstawiony został szczegółowo w odpowiedzi na skargę. Przykładowo wskazać należy na: - wezwanie I. M. do sprecyzowania jego żądania (pismo z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...]), - zawiadomienie stron postępowania o wpłynięciu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]), - wezwanie Stowarzyszenia "T." do uzupełnienia braków formalnoprawnych wniosku o uznanie za uczestnika toczącego się postępowania, w związku z koniecznością wydania postanowienia w przedmiocie tego wniosku (pismo z dnia [...] maja 2012 r., znak:[...]), - wydanie w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., - wydanie w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "N.". Zdaniem Sądu czynności te nie wynikały z zamiaru celowego wydłużania postępowania a związane były z całokształtem okoliczności sprawy, jej charakterem i stopniem skomplikowania. Należy także zwrócić uwagę, że część z nich stanowiła reakcję na zgłaszane przez strony wnioski, w tym także dowodowe. Podsumowując wskazać należy, że Sąd nie stwierdził, aby w sprawie będącej przedmiotem skargi, postępowanie odwoławcze trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W spornej kwestii możliwości skutecznego występowania stowarzyszenia ze skargą do sądu administracyjnego wobec rezygnacji jednego z członków zarządu należy podnieść, co następuje. Jak wynika z opisu z KRS znajdującego się w aktach sądowych (k.20-22) organem uprawnionym do działania w imieniu stowarzyszenia jest zarząd, składający się z dwóch osób tj. B. D. i I. M. Do składania oświadczeń woli w imieniu stowarzyszenia uprawnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie. Skarga do sądu została podpisana przez wymienione wyżej osoby, co oznacza, że reprezentacja skarżącego jest prawidłowa. W związku z powyższym, uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.