IV SAB/Wa 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania podania I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania podania W. P. z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] stycznia 2015 r. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z [...] maja 2014 r., którą udzielono [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie (odzysk) oraz zbieranie i transport odpadów w niej wymienionych. Skarżący zażądał zobowiązania Starosty M. do rozpoznania ww wniosku skarżącego w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenie organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny w wysokości uwzględniającej długotrwały okres bezczynności skutkujący pozbawieniem skarżącego prawa do wznowienia postępowania; zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie zakończonej wyżej wymienioną ostateczną decyzją Starosty M. z [...] maja 2014 r. skarżący w jednym piśmie złożył odwołanie od decyzji Starosty M. oraz wniosek (żądanie) o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Skarżący uważa, że w powołanym piśmie, poza zarzutami właściwymi dla trybu zwykłego, w sposób jednoznaczny sformułował wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdził, że bezpośrednim skutkiem pominięcia jego przez organ jako strony postępowania jest wystąpienie w sprawie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stanowisko to pochodziło od skarżącego jako strony pominiętej przez organ I instancji przy doręczeniu decyzji, a w tej sytuacji tak sformułowane żądanie stanowi wniosek o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 zd. 2. K.p.a. Treść pisma skarżącego nie pozostawiała w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości. Ponadto wniosek został złożony w terminie miesięcznym, co również w sposób bezsporny wynika z treści wniesionego przez skarżącego pisma, tj. odwołania z jednoczesnym wnioskiem o wznowienie postępowania. Bezspornym również jest, że wniosek o wznowienie został wniesiony do organu właściwego w sprawie w rozumieniu art. 150 § 1 K.p.a., a w tej sytuacji Starosta M. miał obowiązek nadać wnioskowi o wznowienie właściwy bieg - procedować w zakresie wznowienia postępowania. Wbrew zaś temu obowiązkowi, Starosta M. nie odniósł się w jakikolwiek sposób do treści wniosku skarżącego o wznowienie postępowania i przekazał wniosek o wznowienie postępowania organowi II instancji wraz z odwołaniem. W konsekwencji wniosek o wznowienie postępowania nie został do dnia wniesienia niniejszej skargi w jakikolwiek - przewidziany prawem - sposób rozpoznany, a Starosta M. pozostaje w bezczynności. Bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przekroczyła już okres 5 miesięcy, co także czyni wniosek o wymierzenie Staroście M. grzywny w pełni zasadnym. Starosta M. – w odpowiedzi na skargę – wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarga na bezczynność jest bezzasadna. Starosta M. w motywach odpowiedzi na skargę: - po pierwsze podał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. do organu wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji z [...] maja 2014 r. Tytuł, wnioski sformułowane w odwołaniu, a także treść uzasadnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazuje, że skarżący wniósł odwołanie od ww decyzji. Tak też zostało ono potraktowane przez organ i przekazane do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przy piśmie z [...] sierpnia 2014 r. Według organu pismo z [...] lipca 2014 r. nie zawiera wniosku o wznowienie postępowania opartego na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Za przedmiotowy wniosek nie może być uznane, zawarte w uzasadnieniu odwołania, zdanie o treści: "Natomiast bezpośrednim skutkiem takiego działania organu jest wystąpienie w sprawie podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.". Wniosek, żądanie w sprawie wznowienia postępowania winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, żądanie w nim przedstawione nie może być dorozumiane, ani domniemane. Brak formalnego wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o wyżej wymienioną podstawę wznowieniową sprawia, że zarzut skarżącego, iż organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując postępowania jest bezpodstawny i nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w sprawie; - po drugie podniósł, cytując art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], że do skargi nie załączono odpisu zażalenia wniesionego przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a i organ nie otrzymał od organu wyższego stopnia jego rozstrzygnięcia. W ocenie organu nie został więc spełniony warunek wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Dopiero o jego spełnieniu można mówić po jego rozpoznaniu przez organ, do którego on wpłynął. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł replikę na odpowiedź od skargi. W replice tej podkreślił: - po pierwsze, że organ w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazuje, że organ dokonał wyłącznie pobieżnej formalnej analizy treści pisma skarżącego, a nie analizy merytorycznej, która to analiza w sposób oczywisty wskazałaby, że pismo skarżącego zawiera zarówno odwołanie, jak i wniosek o wznowienie postępowania. Stanowisko jakie organ zajął przeczy całkowicie art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. Organ pominął okoliczność, że skarżący wywiódł wniosek o wznowienie z okoliczności naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. i stwierdził, że "bezpośrednim skutkiem (czyli następstwem), a nie przyczyną (źródłem) jest wystąpienie w sprawie podstawy wznowieniowej". Oczywistym bowiem jest, że wniosek o wznowienie skarżący oparł na pominięciu go jako strony. Pismo zawierało zatem i odwołanie z zarzutem naruszenie art. 10 K.p.a. i wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ dysponując taka treścią odwołania winien podjąć właściwe, regulowane procedurą, działania. Jeżeli miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści pisma, to powinien ustalić rzeczywistą jego treść (rzeczywistą wolę strony), tak aby całość żądania była jednoznaczna (art. 63 § 2 K.p.a.). W tej sytuacji obowiązany był zastosować art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać skarżącego do sprecyzowania pisma. Tymczasem organ od tego obowiązku odstąpił, stwierdzając, że to strona ma obowiązek od samego początku (już w piśmie wszczynającym postepowanie) precyzyjnego określenia wniosku. Taki sposób prowadzenia czyni zarzut bezczynności w pełni zasadnym; - pod drugie, że bezzasadne jest stanowisko organu odnośnie niewyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (postanowienie NSA z 8.11.2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13, publ. cbosa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.] - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a tej ustawy. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 § 1 P.p.s.a. (w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. jak wyżej). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Załatwienie wniosku powinno nastąpić nie później niż w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W razie, więc bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu należy uznać, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Z akt sprawy wynika, że Starosta M. bez wątpienia pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej podaniem skarżącego z [...] lipca 2014 r. zatytułowanym "odwołanie". Od dnia [...] sierpnia 2014 r., tj. od wpływu podania, do dnia [...] października 2015 r., tj. orzekania przez Sąd, organ nie podął żadnej czynności w postępowaniu. Po pierwsze zauważyć należy, że organ trzymając się ściśle - jak sam podkreślił w odpowiedzi na skargę - tytułu, wniosków i treści, powyższego podania – uznał, że skarżący wniósł odwołanie i uznanie to było prawidłowe. Po drugie, z kolei nie podjął żadnej inicjatywy, aby wyjaśnić - czy wolą skarżącego było kwestionowanie decyzji z [...] maja 2014 r. wyłącznie w drodze odwołania, czy również zainicjowanie jednego z postępowań nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. postępowania wznowieniowego. Do takiego działania organ zobowiązywała bowiem treść pisma zatytułowanego "odwołanie", wskazująca na pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2014 r., czyli zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziały), a nadto jego wniesienie ([...] sierpnia 2014 r.) po tym jak decyzja z [...] maja 2014 r. stała się ostateczna ([...] czerwca 2014r.). Zawsze obowiązkiem organu, do którego podanie (wniosek, odwołanie, zażalenie) zostaje skierowane, jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony, pamiętając że jego sprecyzowanie należy do wnioskodawcy. W razie więc jakichkolwiek niejasności, w tym wynikających z treści podania, organ - stosując się do zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa – zwraca się do wnioskodawcy - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. – o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania. Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia podejmuje dalsze czynności w sprawie. Kontrolując zatem działanie Starosty M., a ściślej jego brak począwszy od dnia wpływu podania do chwili obecnej uznano, że organ ten pozostawał w bezczynności. Z uwagi jednak na fakt, że pisma skarżącego z [...] lipca 2014 r., bez uprzedniego wyjaśnienia przez skarżącego intencji w nim zawartych, nie można było w momencie jego wpływu uznać za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2014 r., nie stwierdzono, że bezczynność miała charakter rażący, co z kolei przełożyło się na nieuwzględnienie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Starosta M., po zwrocie sprawy, podejmie działanie zgodne z powyższymi wskazaniami. Sąd nie podzielił twierdzeń organu przedstawionych w stanie sprawy co do niespełnienia przez skarżącego wymogu określonego art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarga została wniesiona po wyczerpaniu środka zaskarżenia jakim w niniejszym przypadku było zażaleniem, o którym stanowi art. 37 § 1 K.p.a. I Sąd podziela twierdzenie skarżącego, poparte orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że norma art. 52 § 1 P.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ wyższego stopnia. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 40 ww ustawy zmieniającej - orzekł jak w punktach I – II, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie III - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.