IV SAB/Wa 105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie udostępnienia z rejestru PESEL danych adresowych I. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2017r. o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z pkt I, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z [...] lutego 2018 r. K. S. wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie danych z rejestru PESEL R. S.. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. W skardze, K. S. wskazała, że działając na podstawie zobowiązania Sądu Rejonowego w C. Wydział [...] Cywilny zapadłego na mocy ustnego postanowienia wydanego na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 r., w sprawie sygn. akt [...] wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru PESEL dotyczących R. S.. Do wniosku o udostępnienie danych załączony został poświadczony odpis protokołu z rozprawy, na której została zobowiązana do przedłożenia ww. danych. Wezwaniem z [...] listopada 2017 r. MSWiA wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa do działania w sprawie, jego odpisu, bądź kopii, a nadto do uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca podniosła, że wobec wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie danych na wyraźne zobowiązanie Sądu, do którego wykonania została zobowiązana ona - adwokat K. S., nie jest zasadnym żądanie przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego jej przez A. G.-S. do prowadzenia w jej imieniu postępowania przed Sądem Rejonowym w C., bądź jakiegokolwiek innego pełnomocnictwa w tym do działania przed organami administracji. Nie jest zasadnym również żądanie złożenia odpisu ww. pełnomocnictwa. Wniosek o udzielenie danych złożyła bowiem osobiście, we własnym imieniu, na podstawie wezwania Sądu (którego treść znajduje się w dokumencie załączonym do złożonego przeze nią wniosku - protokole rozprawy z [...] czerwca 2017 r.), wobec czego brak jest także podstaw do zapłaty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Organ nie podzielił argumentacji skarżącej i ponownie wezwał ją do przedstawienia dokumentu pełnomocnictwa i uiszczenia opłaty skarbowej. W odpowiedzi na ponowne wezwanie skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wnosząc o udostępnienie danych na podstawie zobowiązania wydanego przez Sąd Rejonowy w C.. Na skutek powyższego, pismem z [...] stycznia 2018 r., skarżąca została zawiadomiona o pozostawieniu złożonego przeze nią wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia jego braków formalnych. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organu, skarżąca podniosła, że złożony przeze nią wniosek nie był obarczony żadnymi brakami formalnymi - został prawidłowo opłacony, do wniosku załączony został poświadczony odpis protokołu rozprawy zawierający zobowiązanie (upoważnienie) do wystąpienie o udostępnienie danych objętym wnioskiem. Występując przed MSWiA nie występowała jako pełnomocnik A. G. (której imieniem działa jedynie w postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym w C. Wydział [...] Cywilny pod sygn. akt: [...]), a występowała imieniem własnym. Z treści zobowiązania w sposób jasny wynika, że to ona została zobowiązana do przedłożenia danych R. S., a nie A. G.. Wobec brzmienia zobowiązania Sądu stanowiącego uprawnienie do uzyskania danych osobowych podlegających ochronie prawnej, dane te nie mogłyby zostać udostępnione A. G. w sytuacji gdyby ona sama wystąpiła z wnioskiem o ich udostępnienie. Jedyną osobą, która mogła otrzymać ww. dane na podstawie przedmiotowego zobowiązania Sądu - była ona - Adwokat K. S., W tej sytuacji nielogicznym jest żądanie ode niej dokumentu pełnomocnictwa do występowania imieniem A. G., która ze względu aa ochronę danych osobowych nie miała możliwości ich uzyskać. Nadto w sytuacji wymienienia jej danych osobowych w treści zobowiązania i wyraźnego zobowiązania jej do ich uzyskania wymaganie przedkładania dokumentu pełnomocnictwa od A. G. jest nielogiczne i niczym nieuzasadnione. W zwi9ązku z powyższym, w ocenie skarżącej, w sprawie nie zachodziły przesłanki do przedłożenia pełnomocnictwa, bądź jego odpisu oraz uiszczenia opłaty skarbowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wezwał skarżącą do nadesłania dokumentu pełnomocnictwa do działania w imieniu A.G. – S.. W piśmie tym organ pouczył pełnomocnika wnioskodawczyni, iż wszelkie nakładane przez sąd na pełnomocnika obowiązki są w istocie obowiązkami strony, którego pełnomocnik jedynie zastępuje przy podejmowaniu czynności procesowych. Tym samym, występując z wnioskiem o udostępnienie danych, w celu realizacji nałożonego przez sąd zobowiązania, pełnomocnik procesowy występując do organu w rzeczywistości nie inicjuje postępowania w swojej indywidualnej sprawie administracyjnej, lecz w sprawie dotyczącej interesu prawnego mocodawcy. De facto więc, to mocodawca jest stroną wszczętego przed organami administracji publicznej lub urzędami postępowania, zaś konsekwencją powyższego jest obowiązek pełnomocnika do wylegitymowania się stosownym dokumentem pełnomocnictwa przed organem, od którego żąda on załatwienia sprawy administracyjnej. Obowiązek ten wynika wprost z art. 33 § 3 k.p.a., który stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z uwagi na fakt, że stwierdzony przez urząd brak formalny nie został wyeliminowany, w dniu [...] stycznia 2018 r. Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA pozostawiło wniosek bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 452). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żadnych czynności w tym postępowaniu. Takie pisemne zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, o której należy poinformować strony (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2266/11, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Kluczowym kryterium oceny pozostawania albo niepozostawania przez organ w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a szerzej regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" działu I "Przepisy ogólne" Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 34 § 1-4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu art. 34 § 5 k.p.a., z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Ocena zasadności skargi na bezczynność organu w tym kontekście jest zatem dokonywana z punktu widzenia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. Uznając, że skarga jest w rozpatrywanej sprawie dopuszczalna zaznaczyć należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W ocenie Sądu, instytucja pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia dotyczy wstępnej kontroli wniosku i prowadzić ma do usunięcia wad, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponadto art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie uzupełnienia wniosku w zakresie wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. (np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, Lex nr 746326). We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że: "Jeżeli przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Należy jednak rozróżnić rodzaj braków pisma, jako wpływających na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, innych niż wskazane w § 1, do których stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika – dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Innymi słowy, art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek K. S. z [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców, rejestru zamieszkania cudzoziemców oraz rejestru PESEL wpłynął do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w dniu [...] lipca 2017 r. We wniosku wskazano, że jako wnioskodawca występuje K. S.. Jako uzasadnienie potrzeby uzyskania danych, wnioskodawczyni wskazała, że są one potrzebne do zrealizowania zobowiązania sądu. Jako dowód dołączyła kopię protokołu z rozprawy z [...] czerwca 2017 r. przed Sądem Rejonowym w C. [...] Wydział Cywilny w sprawie sygn.. akt [...] z wniosku A. G.-S. o zniesienie współwłasności. Organ uznał, że K. S. działa w sprawie jako pełnomocnik A. G.-S. i wezwaniem z [...] listopada 2017 r. wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do działania w niniejszej sprawie poświadczonego za zgodność z oryginałem wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej za jego złożenie. W odpowiedzi na to wezwanie, K. S. w piśmie z [...] listopada 2017 r. wyjaśniła, że wniosek o udostępnienie danych został złożony na wyraźne zobowiązanie Sądu, do którego wykonania została zobowiązana ona, adwokat K. S., i nie jest zasadnym żądanie przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego jej przez A.G.-S. do prowadzenia w jej imieniu postępowania przed Sądem Rejonowym w C.. Wniosek o udzielenie danych złożyła osobiście, we własnym imieniu, na podstawie wezwania Sądu, którego treść znajduje się w protokole rozprawy z [...] czerwca 2017 r. Wobec powyższego wyjaśnienia i treści samego wniosku, organ nie może mieć wątpliwości, że wnioskodawcą w sprawie jest K. S.. Zatem wniosek z [...] czerwca 2017 r., którego wnioskodawcą jest K. S., podlega ocenie i rozpatrzeniu przez organ. Organ związany jest treścią wniosku i sam nie może kreować kto jest wnioskodawcą w sprawie. Brakom wskazanym w wystosowanym do skarżącej wezwaniu z [...] listopada 2017 r. i powtórzonych w wezwaniu z [...] grudnia 2017 r., wobec treści wniosku i stanowiska skarżącej zaprezentowanego w pismach z [...] listopada 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. nie można przypisać charakteru tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu wnioskowi biegu. Organ prowadząc postępowanie musi ocenić, czy skarżąca jest uprawniona do złożenia wniosku, w zakresie wynikającym z jej wniosku z [...] czerwca 2017 r. Oceny takiej organ może dokonać po wszczęciu postępowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (tak NSA m. in. w wyrokach: z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 826/11, LEX nr 1252200; z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114). W rozpatrywanej sprawie dla oceny zasadności skargi podstawowe znaczenie ma to, czy samo złożenie wniosku przez K. S. o udostepnienie danych było wystarczające do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Z akt sprawy wynika, że nie może budzić wątpliwości , że wnioskodawcą w sprawie jest K. S., składająca wniosek w imieniu własnym. W konsekwencji tych ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia. Pozostawienie wniosku skarżącej o udostepnienie danych na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania w sprawie, było więc nieuprawnione, stanowiąc tym samym o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ administracji do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie, w której organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania sąd administracyjny nie uchyla więc "pozostawienia podania bez rozpoznania", tylko uznając, że było ono niezasadne, zobowiązuje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro zobowiązanie przez sąd organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie jest uzależnione od uchylenia "pozostawienia podania bez rozpoznania", to "pozostawienie podania bez rozpoznania" nie jest również przeszkodą dla organu administracji, by wydał rozstrzygnięcie w sprawie, gdy uzna, że niezasadnie pozostawił podanie bez rozpoznania. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku, przez co należy rozumieć obowiązek dokonania – w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy oceny jego zasadności i załatwienia go w formie przewidzianej dla rozstrzygnięć merytorycznych. W toku dalszego postępowania organ będzie związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zobowiązany był stwierdzić z urzędu, czy i w jakim stopniu organ dopuścił się bezczynności. Analizując całokształt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność w załatwieniu wniosku wystąpiła, ale nie miała charakteru rażącego. W niniejszej sprawie spór ma charakter interpretacyjny, a istota sporu mogła budzić wątpliwości prawne organu. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęło wiele miesięcy, to jednak bezczynność Prezydenta wynikała wyłącznie z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 tej ustawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach I-III sentencji wyroku. Zgodnie zaś z art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego.