IV SAB/Wa 113/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. K. i S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania -oddala skargę- Pismem z dnia 19 kwietnia 2014 r. (data stempla pocztowego) L. K. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej, którego obecnym następcą jest Minister Infrastruktury i Rozwoju, postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - granica powiatu R. z wyłączeniem odcinka W. - T. Skarżący na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) wnieśli o stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze prowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. było prowadzone przewlekle i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wnieśli o wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, jako następcy Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, grzywny w wysokości określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że skarga została poprzedzona wezwaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zawartym w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r., do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego z naszego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W odpowiedzi na to wezwanie, Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r., uznał to wezwanie za bezprzedmiotowe. Skarżący podkreślili, że przedmiotem niniejszej skargi, nie jest bezczynność Ministra, lecz przewlekłość prowadzenia postępowania odwoławczego, o której jest mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Przewlekłość postępowania jest stanem, który istnieje niezależnie od tego, czy postępowanie zostało zakończone wydaniem rozstrzygnięcia. Dlatego też, pomimo, że w dniu [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję z odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., to przepis art. 149 p.p.s.a. nadal znajduje zastosowanie, a sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny, czy postępowanie było prowadzone przewlekle i czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić dopuszczalność wymierzenia Ministrowi z tego tytułu grzywny na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - granica powiatu R. z wyłączeniem odcinka W. - T. W wyniku wielu odwołań złożonych od tej decyzji, w tym odwołania złożonego przez skarżących, Minister Infrastruktury w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił w części decyzję Wojewody [...] i w tym zakresie orzekł oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/08 oddalił skargę wniesioną przez skarżących na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1912/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 19/12 orzekł m.in. o uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości położonej miejscowości W., składającej się z działek gruntu oznaczonych stosownymi numerami ewidencyjnymi, stanowiącej własność skarżących. Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Od chwili, gdy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następca Ministra Infrastruktury) otrzymał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 19/12 wraz z aktami sprawy, Dyrektor Departamentu Orzecznictwa II tego Ministerstwa rozpoczął karuzelę pism pozorujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego i jednocześnie zaczął wysyłać pisma wyznaczające co raz to nowy termin rozpatrzenia sprawy. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni. Doszło zatem do oczywistego przekroczenia ustawowego terminu 30 dni na rozpatrzenie odwołania. Przekroczenie to ma charakter przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżący nie skierowali do Ministra Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwania do usunięcia prawa na etapie prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...], lecz wezwanie to zawarli w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r., a więc dopiero po jego zakończeniu. W tej sytuacji organ uznał, że skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, co powoduje niedopuszczalność skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 6, w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej, którego obecnym następcą jest Minister Infrastruktury i Rozwoju, postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - granica powiatu R. z wyłączeniem odcinka W. - T. Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał jej formalną dopuszczalność z uwagi na wyczerpanie trybu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wskazać należy, że orzeczenie sądu stwierdzające prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły daje obywatelowi prawo do ubiegania się o odszkodowanie od Skarbu Państwa na zasadach określonych, w kodeksie cywilnym, jeżeli owa przewlekłość postępowania spowodowała po jego stronę szkodę (art. 4171 § 3 k.c.). W orzecznictwie (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2390/12, z dnia 15 stycznia 2013 r.) przyjmuje się również, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości. Jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli takiego organu nie ma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb z art. 37 § 1 k.p.a. wzywając organ pismem z dnia 27 lutego 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa. Zatem formalnie tryb ten został zachowany. Jednakże postępowanie administracyjne, którego dotyczy skarga zakończyło się w dniu 26 listopada 2013 r. wydaniem ostatecznej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W tej sytuacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogło wywrzeć już swojego skutku, gdyż postępowanie administracyjne zostało wcześniej ostatecznie zakończone. Fakt zakończenia postępowania administracyjnego, przed uruchomieniem trybu zaskarżenia postępowania administracyjnego skargą na przewlekłość uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. pod względem zaistnienia przesłanek jego przewlekłości. W ocenie Sądu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczy postępowania administracyjnego, które toczyło się w dacie uruchomienia trybu z art. 37 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zakończyło się [...] listopada 2013 r., a tryb z art. 37 § 1 k.p.a. został wszczęty pismem z dnia 27 lutego 2014 r. W ocenie Sądu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie służy do oceny przewlekłości postępowań administracyjnych toczących się po dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. po dniu 11 kwietnia 2011 r. ale zakończonych przed wszczęciem ustawowego trybu dopuszczającego skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarżący nie mieli podstaw w dniu 27 lutego 2014 r. do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do postępowania zakończonego w dniu [...] listopada 2013 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.