IV SAB/Wa 115/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. 1. Zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku J. H. z dnia 19 grudnia 2004 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. Stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. J. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę i utratę dochodu wskutek stwierdzenia nieważności dwu wydanych decyzji, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 6II SA 3222/03. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 31 maja 2011 r., które należy traktować jako pismo złożone w trybie art. 37 k.p.a., wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jego wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę i utracone dochody. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a., ani nie wykonuje czynności o których mowa w art. 36 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 1 k.p.a. nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Powyższą powinność należy rozumieć jako ogólną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale również – w miarę możliwości – sprawy załatwiać w krótszych terminach. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Należy wskazać, iż podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, można stwierdzić uchybienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie wydania postanowienia o zwrocie wniosku, a w konsekwencji bezczynności tego organu. Z akt administracyjnych wynika, że J. H. wnioskiem z dnia 16 września 2002 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1999 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z dnia [...] października 1999 r. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważność ww. decyzji, a decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Na skutek skargi do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt 6II 3222/03 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z dnia [...] marca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1999 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 1999 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek wniosku J. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., która jest decyzją prawomocną. Skarżący w dniu 19 grudnia 2004 r. złożył wniosek do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia za poniesioną szkodę i utracone dochody wskutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] marca 2003 r. Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 160 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 23 lutego 2011 r. na podstawie art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z dnia 10 marca 2011 r. zwrócił wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 54 § 1 p.p.s.a. zobowiązując jednocześnie organ do wyjaśnienia, co jest przedmiotem wniosku J. H. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie pismem z dnia 31 marca 2011 r., na podstawie art. 287 p.p.s.a., przekazał wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ jednocześnie poinformował, że przekazanie wniosku jest związane z wydaniem przez ten Sąd wyroku z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 6II Sa3222/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. zwrócił wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi informując, że wniosek ten nie jest kierowany do sądu administracyjnego i nie stanowi skargi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zwrócił się do skarżącego o jasne sprecyzowanie swoich żądań zawartych we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Skarżący pismem z dnia 9 maja 2011 r. zajął stanowisko co do pisma organu z dnia 27 kwietnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 23 maja 2011 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił skarżącego, że w związku z nieusunięciem w terminie określonym, w wezwaniu z dnia 27 kwietnia 2011 r. , braków wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r., wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 31 maja 2011 r. wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. i wydanie decyzji. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. Jak wynika z wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. został on złożony w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 6II SA 3222/03 nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Wniosek z dnia 19 grudnia 2004 r. został skierowany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżący jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 160 k.p.a. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 287 przewidywała, że w przypadku gdy sąd w orzeczeniu: 1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie; 2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Przepis art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jednakże obowiązujące brzmienie art. 287 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązujące od dnia 1 września 2004 r., zostało ustalone art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692). Zmiana art. 287 dokonana wspomnianą ustawą polegała na skreśleniu w tym przepisie zwrotu: "Przepis art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Jednocześnie art. 2 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylił m.in. art. 160 k.p.a. Art. 287 ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi obejmuje przypadki, gdy w następstwie uchylenia decyzji przez sąd administracyjny organ ponownie rozpatrując sprawę umorzy postępowanie lub gdy sąd administracyjny stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności. Zawarte w tym przepisie uregulowanie dotyczy więc sytuacji, gdy szkoda jest następstwem aktu, pozbawionego bytu prawnego w drodze wyroku sądu administracyjnego. Przepis art. 160 k.p.a. dotyczył natomiast sytuacji, gdy nie sąd, lecz organ administracji publicznej stwierdził nieważność decyzji lub stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. (wynika to z treści § 4 art. 160 k.p.a.), a więc przypadków, gdy wadliwość decyzji została stwierdzona w trybie administracyjnym. Zatem należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. może być badany pod kątem czy wyczerpuje hipotezę art. 287 p.p.s.a., a nie art. 160 k.p.a., skoro decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] marca 2003 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt 6II SA 3222/03. Zatem w obowiązującym od dnia 1 września 2004 r. stanie prawnym, w sytuacjach określonych art. 287 p.p.s.a., strona może dochodzić odszkodowania jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 417-4172 k.c. Podkreślenia jednocześnie wymaga to, że w odniesieniu do sytuacji faktycznych wyczerpujących hipotezę art. 287 ww. ustawy, ustawodawca nie wprowadził żadnych regulacji intertemporalnych, tak jak uczynił to w odniesieniu do art. 160 k.p.a., co oznacza, że po dniu 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. nie ma w żadnym zakresie zastosowania do dochodzenia odszkodowania za powstanie szkody w sytuacjach określonych w art. 287 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd powszechny jest właściwy do oceny zasadności roszczenia zgłoszonego przez skarżącego we wniosku z dnia 19 grudnia 2004 r. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu, treść wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. była jasno określona i nie wymagała wzywania wnoszącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania swoich żądań. Ponadto skarżący pismem z dnia 9 maja 2011 r. podtrzymał swoje żądanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r. pozostawił bez rozpoznania. W orzecznictwie przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 842/12 wskazał, że czynność ta nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego sformalizowana. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (Lex nr 1247190). Z takiej drogi obrony swojego interesu prawnego skorzystał w sprawie skarżący. Reasumując należy stwierdzić, że skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dnia wydania wyroku nie wydał postanowienia o zwrocie wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2004 r., to okoliczność ta oznacza, iż organ pozostaje bezczynny w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji uznając jednocześnie, że z uwagi na długi upływ czasu od złożenia wniosku, w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.