IV SAB/Wa 122/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia 27 maja 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W.z dnia [...] kwietnia 1981 r.; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. M. S. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Ministra") w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 27 maja 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1981 r. nr [...] (dalej "decyzji Prezydenta z 1981 r."), utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1981 r. nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie gruntu. Uzasadniając skargę, skarżący podniósł że pomimo zapadnięcia prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1332/13, uchylającego dwie poprzednie decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1981 r. (tj. decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej "MTBiGM" z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]) i powstałego tym samym obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, Minister pozostaje w bezczynności. II. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie do Sądu skargi na bezczynność Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. Wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1332/13, Sąd uchylił decyzję MTBiGM z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującą w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] maja 2012 r., orzekającą o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1981 r. (dalej "decyzji Prezydenta z 1981 r."), utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1981 r. (dalej "decyzji Naczelnika z 1981 r."), pozostawiającą bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieokreślony udział w nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako tabela likwidacyjna Nr [...] (wspólne pastwisko). 2. W dniu 7 maja 2014 r. Sąd doręczył Ministrowi odpis prawomocnego orzeczenia z dnia 5 lutego 2014 r. oraz zwrócił akta administracyjne sprawy. 3. Pismem z dnia 18 lipca 2014 r., które wpłynęło do Ministra w dniu 22 lipca 2014 r. skarżący wezwał organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 1981 r. 4. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Minister poinformował strony postępowania o ich uprawnieniach wynikających z art.10 § 1 k.p.a. oraz o przewidywanym terminie wydania orzeczenia – do dnia 31 października 2014 r. 5. Pismem z dnia 9 września 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 11 września 2014 r., skarżący poinformował Ministra, że w jego ocenie postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest z naruszeniem przepisów k.p.a., co polega m.in. na tym, że w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. nie podano, wbrew wyraźnej dyspozycji art.36 k.p.a., przyczyn zaistniałej zwłoki. Skarżący wyraził przy tym nadzieje, że wskazany przez organ termin 31 października 2014 r. zostanie dotrzymany. 6. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 5 grudnia 2014 r., skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nierozpoznaniu wniosku nieważnościowego. III. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że: 1) czynności związane z przygotowaniem rozstrzygnięcia w sprawie są obecnie prowadzone, 2) sprawy dotyczące nieruchomości [...] mają z natury długotrwały przebieg, co wynika z konieczności kompletowania archiwalnego materiału dowodowego, 3) długotrwałość ta wiąże się również ze skomplikowanym charakterem tychże spraw, 4) dodatkowym czynnikiem, który wpłynął na zwłokę organu w rozpatrywaniu niniejszej sprawy, jest również zmiana siedziby jednostki organizacyjnej organu, przygotowującej projekty orzeczeń, jak też szczupłe zasoby kadrowe. IV. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Minister rozpoznał wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 1981 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). VI. Kontrola legalności działań Ministra Infrastruktury i Rozwoju w kontekście zarzutu bezczynności organu prowadzi do następujących wniosków: 1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarżący dopełnił podstawowego wymogu formalnego, warunkującego w świetle art.52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi, tj. przed jej wniesieniem do Sądu wyczerpał przewidziany prawem środek zaskarżenia, przysługujący na drodze administracyjnej, który w przypadku kwestionowania bezczynności organu o statusie ministra polega na wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie uregulowanym w art.37 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 1 grudnia 2014 r.). 2. Bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek strony wystąpi wtedy, gdy wniosek ten nie zostanie załatwiony terminach wskazanych w art.35 k.p.a. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78). 3. Z art.149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu 24 kwietnia 2015 r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 1981 r. 4. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Dokonawszy oceny stanu faktycznego sprawy we wskazanym wyżej zakresie, Sąd uznał, iż przed wydaniem w dniu [...] kwietnia 2014 r. stosownej decyzji administracyjnej Minister pozostawał w bezczynności i że do bezczynności tej doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Podkreślić należy, że pomiędzy otrzymaniem przez organ odpisu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 5 lutego 2014 r., uchylającego poprzednio wydane w sprawie decyzje, wraz z aktami sprawy ([...] maja 2014 r.) a ponownym rozpatrzeniem sprawy ([...] kwietnia 2014 r.) upłynął blisko rok. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w okresie tym organ podejmował jakiekolwiek czynności procesowe poza skierowaniem do stron pisma z dnia 11 sierpnia 2014 r. informującego m.in. o przewidywanym rozpoznaniu sprawy do dnia 31 października 2014 r. (terminu tego organ w oczywisty sposób nie dochował). Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że sprawom należącym do kategorii, do której należy sprawa niniejsza z zasady towarzyszy konieczność podjęcia przez organ czasochłonnych działań, związanych ze skompletowaniem materiału dowodowego, niemniej uwagi te miały wyłącznie charakter generalny. Organ nie wykazał, że potrzeba podjęcia takich działań wyniknęła po zapadnięciu przywołanego wyżej wyroku Sądu (który odnosił się wyłącznie do problemu posiadania przez skarżącego legitymacji w sprawie, przesądzając że legitymacja ta istnieje). Stan akt administracyjnych sugeruje w tej sytuacji, że rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Minister oparł się na tym materiale dowodowym, którym dysponował już jego poprzednik tj. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy wydawaniu orzeczeń uchylonych następnie przez Sąd wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. Zestawienie powyższych okoliczności z faktem ponadtrzynastoletniego procedowania przez organy administracji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 27 maja 2002 r. oraz aktywną postawą skarżącego po zapadnięciu wyroku z dnia 5 lutego 2014 r. (wyrażającą się regularnym monitowaniem organu na okoliczność rozpoznania sprawy) wniosek o rażącym charakterze bezczynności organu ma uzasadnione podstawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.