IV SAB/Wa 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę Pismem z dnia 13 marca 2017 r. J. M. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcę prawnym, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł na wstępie, że przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujące mu środki prawne, tj. w dniu 7 marca 2017 r. wezwał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Następnie skarga zawiera wywód prawny dotyczący różnic pomiędzy bezczynnością organu, a przewlekłością postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo podkreślono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postepowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podkreślono, że zażalenie na bezczynność i skarga na przewlekłość stanowią skargi odrębnego rodzaju. Ustanie bezczynności organu nie wyłącza zażalenia na przewlekłość. Nie można zatem uznać, że sam fakt wydania decyzji stanowi o bezprzedmiotowości skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie odwołanie strony z dnia 14 października 2016 r. do organu wpłynęło najpóźniej w dniu 31 października 2016 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, zakończonej decyzją odmowną, potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczona została do oceny zarzutów odwołania, a w celu rozpatrzenia sprawy konieczna była wyłącznie weryfikacja akt sprawy organu pierwszej instancji, znajdujących się w organie odwoławczym. Zatem sprawa powinna zostać załatwiona w jak najkrótszym możliwym terminie, tym bardziej że dotyczy żywotnej kwestii jaką jest uregulowanie pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poszanowanie jego życia osobistego i prywatnego. Skarżący podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność organu odwoławczego, datująca się od co najmniej 30 listopada 2016 r., zatem do czasu wniesienia skargi termin do załatwienia sprawy został przekroczony czterokrotnie. Podniósł także, że w rozpatrywanej sprawie, mimo złożenia przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w bezczynności. Powyższe, uzasadnia wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a przewlekłość ta, w ocenie skarżącego, nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wniósł o stwierdzenie, że prowadzone w sprawie postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Organ przedstawił przebieg postepowania wskazując, że w dniu 27 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji w dniu 14 października 2016 r. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu 24 października 2016 r. Natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonej decyzji wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 9 listopada 2016 r. Organ podniósł, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ podniósł, że przyczyną przedłużenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie był znaczny, wręcz lawinowy wzrost spraw. Podał, że w końcu stycznia 2016 r. na 9 pracowników Wydziału wypadało 804 sprawy (co dawało przeciętnie 89 spraw na jednego referenta), natomiast na dzień 31 marca 2017 r. na 14 pracowników przypadało 3399 spraw (242 sprawy na osobę). Organ wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżącego o uznanie, że prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie sumy pieniężnej, wskazując, że: - sprawa skarżącego wyróżniała się relatywnie wyższym stopniem skomplikowania pod względem fatycznym i prawnym w porównaniu do innych spraw tego typu (stwierdzone braki w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji doprowadziły w rezultacie do uchylenia zakwestionowanej decyzji); - pomiędzy wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a złożeniem przez skarżącego skargi na przewlekłość upłynęły zaledwie 4 dni robocze i w związku z powyższym organ odwoławczy nie zdążył wydać rozstrzygnięcia stosownie do złożonego wezwania; - okoliczności takie jak znaczna ilość spraw do załatwienia w tym samym czasie, czy szybka reakcja organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w świetle orzecznictwa sądowego, powinny zostać uwzględnione przy orzekaniu w tego typu sprawach; - skarżący posiada zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. z terminem ważności do dnia [...] stycznia 2018 r. i wydłużenie tego postępowania, nie wpłynęło zasadniczo na możliwość legalnego przebywania skarżącego na terytorium Polski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy podkreślić, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje skargę na bezczynności oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie, wobec braku sprecyzowania tych pojęć przez ustawodawcę – przyjmuje się, że ich zakresy pojęciowe są różne. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem sądu, okoliczności sprawy wskazują, że organ pozostawał w bezczynności, polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 24 października 2016 r. Akta nie zawierały jednak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji, wpłynęło ono w dniu 9 listopada 2017 r. Zatem organ odwoławczy powinien, zgodnie z art. 35 § 3 w ciągu miesiąca od tej daty załatwić sprawę, ewentualnie poinformować stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach takiego stanu rzeczy i nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a). Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie wydał decyzji w miesięcznym terminie, ani nie podjął czynności, o których mowa w art. 36 § 1 K.p.a. Decyzję kończącą postępowanie wydał w dniu [...] marca 2017 r. (po wpłynięciu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 10 marca 2017 r. oraz już po wpłynięciu skargi na bezczynność w dniu 16 marca 2017 r.). W ocenie Sądu opisane postępowanie organu należy zakwalifikować jako bezczynność. Najprościej bowiem rzecz ujmując, "bezczynność" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych (lub żadnych istotnych) czynności w sprawie, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Natomiast przedmiotem skargi skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wyraźnie uczynił przewlekłość postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu "przewlekłość postępowania" rozumiana, jak to wyżej wskazano, jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny opieszały, nieskuteczny, chrakteryzujący się podejmowaniem czynności w dużych odstępach czasu, brakiem ich koncentracji bądź wykonywaniu czynności pozornych – mimo formalnego niepozostawania w bezczynności – w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Wobec bowiem wskazanego wyżej rozróżnienia omawianych instytucji, nierozpoznanie przez organ w terminie wskazanym w K.p.a. odwołania i niepodejmowanie w tym czasie żadnych działań, nie może być zakwalifikowane jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy jeszcze zaznaczyć, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania jako odrębne instytucje prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny wskazał, że przedmiotem jego skargi jest przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Skargę sporządził profesjonalny pełnomocnik będący radcą prawnym, który wskazał, że skarżący wnosi skargę na przewlekłość postępowania i wnosi o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz wniósł o przyznanie z tego tytułu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu. W uzasadnieniu skargi opisał zarówno instytucję bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, wskazując na ich różnice i podkreślając ich samoistne, odrębne charaktery. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie można przekwalifikować przedmiotowej skargi i rozpoznać ją jako skargę na bezczynność organu. W ocenie składu orzekającego rozpatrującego niniejszą skargę, przekwalifikowanie przez sąd przedmiotu sprawy, wbrew formalnemu wskazaniu przez skarżącego przedmiotu skargi, byłoby możliwe w sytuacji, gdyby analiza treści skargi wskazywała, że w istocie intencją strony było zaskarżenie bezczynności organu. Może to dotyczyć sytuacji, gdy z treści skargi wynika np. że skarżący nie rozróżnia tych instytucji, pojęcie przewlekłości i bezczynności stosuje zamiennie itp. W rozpatrywanej sprawie, jednak taka sytuacja nie zachodziła, bowiem skarżący w sposób świadomy uczynił przedmiotem swej skargi przewlekłość postępowania. Tymczasem o ile bezczynność miała miejsce w tej sprawie, choć na datę orzekania ustała – o tyle przewlekłości Sąd nie stwierdził. Dlatego też Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy i z tego powodu skarga na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.