IV SAB/Wa 129/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji I. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] II. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w wysokości 1200 zł (słownie: tysiąc dwieście złotych); IV. w pozostałym zakresie oddala żądanie zasądzenia sumy pieniężnej; V. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. S. (dalej: Strona, Skarżąca) za nieruchomość położoną w gminie I., w obrębie S., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 1,7913 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr 15 i 25" oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji Strona odwołała się. Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Strony odszkodowania w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji ponownie odwołała się Strona. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego pełnomocnik Strony wezwał Ministra Infrastruktury i Budownictwa pismem z 26 kwietnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa w postaci braku rozpoznania złożonego odwołania. Następnie Strona pismem z 3 czerwca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu jej odwołania. W skardze zarzucono naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) i wskazano, że w ustawowo określonym terminie nie została wydana decyzja, a od momentu złożenia odwołania nie podjęto żadnych czynności. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zasądzeni na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2015, ogłoszonego przez Prezesa GUS. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów wskazał, że sprawa z uwagi na konieczność analizy stanu prawnego i faktycznego, w tym dwóch przygotowanych w sprawie operatów szacunkowych posiada skomplikowany charakter. Ponadto podniesiono argumenty o znacznym obciążeniu wydziału odszkodowawczego licznymi wnioskami o odszkodowania za nieruchomości, ich skomplikowanym charakterze oraz koniecznością rozpatrywania ich w kolejności wpływu. Skarga M. S. została odrzucona postanowieniem z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 254/16, a w uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie wyczerpała w sposób prawidłowy trybu wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, albowiem powołała się na błędną podstawę prawną w piśmie z 26 kwietnia 2016 r. wzywającym do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. sygn. [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 9 grudnia 2016 r., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując, że skarżąca w sposób prawidłowy wyczerpała tryb wniesienia skargi. Zaznaczono bowiem, że w myśl art. 52 § 1 i 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), złożenie zażalenia lub jak w niniejszym przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest warunkiem wystarczającym dla późniejszego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bez względu na powołane w wezwaniu przepisy. Samo złożenie takiego środka odwoławczego jest wyłącznym warunkiem formalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czyniło wezwanie z 24 lutego 2016 r. (wpływ do organu w dniu 1 marca 2016 r.). Przepisy nie zakreślą minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że od przekazania odwołania (28 grudnia 2015 r.) do momentu wydania decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Wojewody (22 lipca 2016 r.), organ nie podjął jakichkolwiek czynności celem rozpatrzenia sprawy. W tym świetle bezspornie, w okresie od 28 grudnia 2015 r. do dnia wydania decyzji tj. do [...] lipca 2016 r., tj. przez okres niemal 7 miesięcy, organ pozostawał w bezczynności. Oceniając ten stan należy mieć przy tym na uwadze, że sprawa była prowadzona dłużej niż przewidziano to w k.p.a. (dwa miesiące, dla spraw szczególnie skomplikowanych – art. 35 § 3). Organ nie podejmował natomiast żadnych czynności w sprawie ponad 7 miesięcy. Całkowita bezczynność w tym okresie, w sytuacji gdy strony nie były nawet informowane o zakładanych terminach załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki (w myśl art. 36 k.p.a.) ma w ocenie Sądu, charakter rażący. Organ w tym okresie nie występował o żadne informacje dodatkowe, zaś akta sprawy zostały nadesłane wraz z odwołaniem. Ponadto zauważyć należy, że ta konkretna sprawa jest rozpatrywana przez ministra już po raz kolejny. Sąd nie mógł tym samym uwzględnić argumentacji organu co do usprawiedliwionej zwłoki w wydaniu decyzji. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że trudności kadrowe nie mogą generalnie usprawiedliwiać zwłoki w załatwianiu spraw. Organ administracji ponosi odpowiedzialność za taką organizację pracy urzędu, aby – poza sytuacjami nadzwyczajnymi, obiektywnie trudnymi do przewidzenia (np. nagły wpływ) – nie dochodziło do opóźnienia w załatwianiu spraw. O ile nie podoła temu obowiązkowi, ponosi odpowiedzialność z tytułu bezczynności (ewentualnie przewlekłości postepowania). W sytuacji, gdy zaniedbanie – co do potrzeby stosownie szybkiego rozpatrzenia sprawy – jest oczywiste, bezczynność organu, pomimo obiektywnej potrzeby rozpatrywania równolegle szeregu innych spraw, może mieć także charakter rażący, zwłaszcza gdy wnioskodawcy nie są informowani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynie zwłoki. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania – przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Reasumując, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 k.p.a., skargę należało uznać za zasadną. Wobec rażącego charakteru naruszenia prawa – zasadnym było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Jej adekwatną wysokością jest w danym przypadku kwota 1200 zł. Kwota ta będzie kwotą wystarczająco dolegliwą dla organu, który gospodaruje wszakże ograniczonymi środkami, a jednocześnie w ocenie Sądu żądana przez stronę skarżącą kwota w wysokości maksymalnej, przewidywanej ustawą (dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia) jest wygórowana i niewspółmierna obiektywnie do dokuczliwości dla skarżącej, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, aby podejmowała ona przez ten okres przewidziane prawem środki prawne, celem dyscyplinowania organu. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 4 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.