IV SAB/Wa 1371/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], 2. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania o którym mowa w pkt 1, 3. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej G. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. w pozostałym zakresie oddala skargę. W piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. G. A., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców polegającą na nierozpatrzeniu w ustawowym terminie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającej Skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazała, że w dniu 5 października 2018 r., działając za pośrednictwem swojego pełnomocnik złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 10 października 2018 r., pismem z dnia 28 lutego 2019 r. oraz pismem z dnia 14 marca 2019 r. Ponadto pismami z 16 listopada 2018 r., 25 kwietnia 2019 r. oraz 17 maja 2019 r. pełnomocnik Skarżącej zwracał się z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Następnie pełnomocnik działający w imieniu Skarżącej w dniu 6 grudnia 2018 złożył ponaglenie. Z uwagi na to skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów do załatwienie sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania odwoławczego o 7 miesięcy; 2. art. 7 k.p.a. poprzez działanie przeciwko interesowi strony postępowania w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; 3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, 2. zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do zmiany decyzji Wojewody [...] sygn. akt [...] i udzielenie Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność, 3. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.750,00 zł, 5. zwrot kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało złożone w dniu 5 października 2018 r. W sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, zatem nie było żadnych przeszkód uniemożliwiających organowi II. instancji rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie. Tymczasem organ odwoławczy nie tylko rażąco przekroczył termin na załatwienie sprawy, ale ponadto do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie podjął żadnej czynności poza wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy administracyjnej, który bezskutecznie upłynął w dniu 12 kwietnia 2019 r. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 15.750 skarżąca wskazała, że wysokość tej kwoty odpowiada przybliżonej wysokości wynagrodzenia za siedem miesięcy pracy (2.250 zł brutto miesięcznie). Wskazała także, że zasądzenie sumy pieniężnej na jej rzecz jest szczególnie uzasadnione, z uwagi na: a. bezpodstawne przedłużanie postępowania przez organ II instancji, pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie; b. brak możliwości wyjazdu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz odwiedzenia rodziny znajdującej się na terenie [...] podczas świąt Bożego Narodzenia oraz Wielkanocy, c. brak możliwości zarejestrowania nowego pojazdu przez skarżącą, cl. przedłużającą się niepewność dotycząca legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, e. utratę zaufania do władzy publicznej, wobec braku uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.  W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania, stwierdzenie że prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Organ wskazał, że niezwłoczne rozpatrzenie odwołania było niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu (wzrost o 174 % w stosunku do I. półrocza 2018 r.). Podał, że w związku z tym dokonano reorganizacji tego wydziału powołując dodatkowy wydział oraz pozyskano nowych pracowników. Wobec tego bezczynność w rozpatrzeniu odwołania nie wynikała z zaniedbań czy złej woli. Za nieuzasadnione uznał żądanie przyznania sumy pieniężnej, skoro w toku postępowania odwoławczego skarżąca wykonywała pracę na rzecz tego samego podmiotu, któremu decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. udzielono zezwolenia na pracę. Wskazał, odnosząc się do zarzutu braku możliwości wyjazdu za granicę, że skarżąca uprawiona była (jako obywatel [...]) do wjazdu do Polski i innych państw członkowskich UE przez 90 dni, w okresie 180 dni, bez potrzeby posiadania wizy (jedynym wymogiem było posiadania paszportu biometrycznego). Podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. uwzględnił odwołanie skarżącej. W piśmie z dnia 9 października 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, cofnęła skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym czasie, podtrzymała zaś pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Dodatkowo wskazała, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, że braki kadrowe czy problemy organizacyjne nie usprawiedliwiają prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Ponadto opóźnienia w rozpatrywaniu spraw nie są jednostkowymi przypadkami tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej, o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) mamy do czynienia gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Stosownie do art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wpłynęło do organu I. instancji w dniu 5 października 2019 r. Przy piśmie z dnia 22 października 2018 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, gdzie wpłynęło w dniu 25 października 2018 r. (data prezentaty). Pismami z dnia 10 października 2018 r., 28 lutego 2019 r. 14 marca 2019 r. skarżąca uzupełniała odwołanie. Zwracała się również trzykrotnie o przyśpieszenie załatwienia odwołania. W piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców poinformował pełnomocnika skarżącej, że brak zwrotnego potwierdzenia uniemożliwia organowi odwoławczemu ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, ponadto poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi nie później niż do dnia 12 kwietnia 2019 r. W piśmie z dnia 27 maja 2019 r. organ II. instancji zwrócił się do Wojewody [...] o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji I. instancji. W dniu 4 lipca 2019 r. (data wpływu) do organu wpłynęło brakujące zwrotne potwierdzenie odbioru. W dniu 11 lipca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję w sprawie. Z ustalonego stanu faktycznego wynika zatem, że od chwili wpływu odwołania do dnia jego rozpatrzenia, Szef Urzędu ds. Cudzoziemców nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Dopiero po 7 miesiącach od wpływu odwołania zwrócić się do organu I. instancji o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru od tej decyzji, mimo że w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że załatwienie sprawy nastąpi nie później niż do dnia 12 kwietnia 2019 r. Zasadne zatem było stwierdzenie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w bezczynności, ponieważ nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. złożonego odwołania. Zostało one rozpatrzone po upływie ponad 8 miesięcy od dnia wpływu do organu II. instancji. Brak jest przy tym okoliczności do przyjęcia, że w sprawie występowały przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a., które usprawiedliwiałyby opieszałość Szefa Urzędu. Takie postępowanie narusza również zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Należy mieć przy tym na uwadze, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a Ppsa). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 9 października 2019 r. cofnął skargę w części dotyczącej zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji w określonym czasie. Sąd uznał za dopuszczalne i skuteczne cofnięcie skargi w tym zakresie, zatem na podstawie art. 60 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd uznał ponadto, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 871/17). Postępowanie odwoławcze w sprawie trwało 8 miesięcy, a więc znacząco dłużej niż przewiduje to kodeks postępowania administracyjnego. W toku postępowania strona składała nowe dokumenty, z którymi organ musiał się zapoznać. Sama decyzja została wydana po 7 dniach od doręczenia przez organ I. instancji brakującego zwrotnego potwierdzenia odbioru. Bezczynność organu ma charakter rażący, gdy wywołuje m.in. dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić. Jakkolwiek niekwestionowane opóźnienie nie mogło być usprawiedliwione ilością spraw, jakie organ obowiązany jest załatwić w danym terminie, to jednak podnoszona przez organ okoliczność pozwala na wykluczenie stopnia rażącego. Zdaniem Sądu, nierozpatrzenie wniosku Skarżącej w ustawowym terminie, nie spowodowało dla niej dotkliwych skutków. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 4 Ppsa. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Sąd miał uwagę, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponadto w czasie trwania postępowania odwoławczego skarżąca nadal wykonywała pracę, zatem bezczynność organu nie miała bezpośredniego wpływu na jej aktywność zawodową. Zarzuty podniesione w skardze, że w związku z bezczynnością organu nie mogła wyjechać do rodziny na święta i nie mogła zarejestrować nowego pojazdu nie stanowią wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wykazał, że skarżąca uprawiona była (jako obywatel [...]) do wjazdu do Polski i innych państw członkowskich UE przez 90 dni, w okresie 180 dni, bez potrzeby posiadania wizy (jedynym wymogiem było posiadania paszportu biometrycznego), ponadto skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że zakupiła pojazd i miała problemy z jego rejestracją. Dlatego żądanie w tym zakresie podlegało oddaleniu (pkt 5 sentencji). O kosztach, w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa. Na koszty składał się wpis (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika (480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).