IV SAB/Wa 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014r. nr [...], 2. stwierdza, że rozpoznając odwołanie wskazane w punkcie 1 sentencji Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłości, 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem sumy pieniężnej, 5. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 15 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego), która wpłynęła do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa 28 grudnia 2017 r., J. K. zaskarżył przewlekłość w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość skarżącego, która na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę [...] z [...] lutego 2014 r. przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący wniósł o: skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zobowiązanie Organu do wydania w określonym czasie przedmiotowego rozstrzygnięcia, ocenę czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w przypadku uznania, że postępowanie było prowadzone przewlekle ocenę, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł, przyznanie od organowi na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że na skutek prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 1098/16), sprawa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września2014 r. stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Skarżący wskazał, że od momentu ponownego rozpatrzenia odwołania postępowanie prowadzone jest opieszale. O aktualnym stanie sprawy, skarżący starał się dowiadywać poprzez kontakt telefoniczny z Ministerstwem Infrastruktury i Budownictwa, i tak skarżący otrzymał informację: - marzec 2017 r. - nie ma jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie, - kwiecień 2017 r. - z uwagi na brak referenta prowadzącego sprawę nie udzielono informacji odnośnie przewidywanego terminu wydania rozstrzygnięcia, - czerwiec 2017 - rozstrzygnięcie ma zapaść na przełomie lipca/sierpnia, - sierpień 2017 - rozstrzygnięcie ma zapaść we wrześniu, - październik 2017 - rozstrzygnięcie ma zapaść w październiku, - listopad 2017 r. - rozstrzygnięcie jeszcze nie jest przygotowane. Zgodnie z art. 36 § 1 k.pa. organ o każdym nie załatwieniu sprawy w terminie powinien zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin do załatwienia sprawy. Mimo, iż strona telefonicznie otrzymała informację o niezałatwieniu sprawy w terminie to nie uzyskała informacji o przyczynach zwłoki. Mając na uwadze, iż organ odwoławczy ma 1 miesiąc na rozpatrzenie odwołania, organ uchybił dyspozycji wyrażonej we wskazanym przepisie. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Minister wskazał, że pismem z 27 listopada 2017 r. zawiadomił strony postępowania, iż w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1098/16, ponownie zostanie rozpatrzona sprawa z odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, że w niniejszej sprawie skarga J. K. z 8 grudnia 2017 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do organu 28 grudnia 2017 r. Skarga ta poprzedzona była pismem J. K. zatytułowanym "ponaglenie", które wpłynęło do organu 21 grudnia 2017 r. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, powyższe okoliczności przesądzają, że skarga na przewlekle prowadzenie postępowania nie może być uznana za skuteczną, jej wpłynięcie pokryło się bowiem z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ponadto podkreślenia wymaga, iż nawet gdyby ww. decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. wydana została w terminie późniejszym, nie można mówić w przedmiotowej sprawie o przewlekłości, bowiem okres pomiędzy otrzymaniem przez tut. organ ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania wyniósł jedynie 3 dni robocze. Niezależnie od powyższego Minister wskazał, iż w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając jako organ II instancji, obowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Realizując zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. Wobec powyższego, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury i Budownictwa zobligowany jest m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach stron skarżących, a ponadto do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przewidzianym prawem zakresie. Minister zaznaczył, iż proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496) jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. W szczególności na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzony jest główny dowód w sprawie - operat szacunkowy. Ze względu na charakter tego dokumentu konieczna jest szczegółowa jego analiza. Zwłaszcza, że w złożonym w sprawie odwołaniu skarżący zakwestionowali wycenę nieruchomości wskazując, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Minister przyznał, że powyższe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a., niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Tym bardziej w przedmiotowej sprawie nie można mówić o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, o ocenę czego wnosi skarżący, natomiast wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł uznać należy za niezasadny. Minister podniósł również, że prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 13. Stąd mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że brak działań nie był celowy lecz wynikał z czynników zewnętrznych, a organ ostatecznie wydał rozstrzygnięcie, ocena przewlekłości powinna uwzględniać wszystkie okoliczności, Minister wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wydanie decyzji administracyjnej). Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), wprowadzono do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Nie dokonano jednak wyjaśnienia tego pojęcia i lukę w tym zakresie wypełniło piśmiennictwo i orzecznictwo. Przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia wskazane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Dodać należy, że przed nowelą z 2010 r. przewlekłość postępowania traktowana była jako jeden z przejawów bezczynności (niezałatwienia sprawy w terminie). Z kolei na przyszłość rekomenduje się, aby przez przewlekłość postępowania rozumieć taką sytuację, w której postępowanie jest lub było prowadzone dłużej niż to konieczne (por. W. Gurba, Bezczynność i przewlekłość postępowania. Milczące załatwienie spraw, [w:] Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym. Raport zespołu eksperckiego, Warszawa, czerwiec 2016, s.115-116, http://www.nsa.gov.pl/raport-ekspercki-kpa.php). Reasumując powyższe rozważania przyjąć należy, że przewlekłe prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierzać ma zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin do załatwienia spraw określa art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niemniej jednak nawet jeżeli dojdzie do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, to nie każde takie zdarzenie oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest każdorazowe poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15). Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r., "przewlekłość" definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadną skargę J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. ustalającej odszkodowanie w łącznej kwocie 704.770,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2300 i nr [...] o pow. 2,4038 ha, położonej w obrębie [...], gminie [...], przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi S-3 [...]-[...] (A4) odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300. Dalej, w oparciu o przedłożone przez organ akta sprawy Sąd ustalił, że zwrot akt administracyjnych po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy przez NSA wyrokiem z 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1098/16, nastąpił do organu 26 stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa dopiero zawiadomieniem z 27 listopada 2017 r. poinformował strony o uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Zatem faktem jest, że przez 10 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie informując nawet stron o powodach zaistniałej bezczynności. Pismem z 11 grudnia 2017 r., które wpłynęło do organu 21 grudnia 2017 r., skarżący na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglił organ z uwagi na przewlekłość w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., a skargą z 15 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego), która wpłynęła do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa 28 grudnia 2017 r., skarżący zaskarżył przewlekłość w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania ww. odwołania. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedstawiony przebieg postępowania świadczy – w ocenie Sądu - o bierności organu i nadmiernie długim wyczekiwaniu z rozpoczęciem czynności procesowych, po zwrocie akt administracyjnych po wyroku NSA z 26 października 2016 r. Niewątpliwie powyższe świadczy, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ z naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i zasady zaufania obywatela do organu wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne nie usprawiedliwiały niepodejmowania przez organ przez okres 10 miesięcy żadnych czynności w sprawie. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że postępowanie w tym czasie było prowadzone przewlekle. Z powyższych względów w ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Natomiast Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że okoliczności takie jak duża ilość spraw i braki kadrowe, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stanowią usprawiedliwienia dla niepodejmowania żadnej czynności w sprawie przez 10 miesięcy. W świetle powyższego, wobec wydania decyzji w sprawie, Sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powodów wskazanych wcześniej, w oparciu o przepisy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w oparciu o przepisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie trzecim wyroku stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie czwartym wyroku przyznał od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem sumy pieniężnej, uznając jej wysokość za adekwatną w okolicznościach przedmiotowej sprawy. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.