IV SAB/Wa 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1) zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że przewlekłość, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 3 grudnia 2018 r. M. P. (dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") postępowania odwoławczego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu skrzyżowania dwupoziomowego w L. w km [...] linii kolejowej nr [...], realizowanego w ramach projektu "[...]". Skarżący wniósł o nakazanie wydania organowi II instancji decyzji w terminie 1 miesiąca, uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 25 kwietnia 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie, które wraz z aktami sprawy zostało przekazane organowi II instancji - Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w dniu [...] czerwca 2018 r. Sprawa zatem winna być załatwiona w postępowaniu odwoławczym do 4 lipca 2018 r. Pismem z 12 lipca 2018 r., GDOŚ zawiadomił strony postępowania, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy wyznacza nowy termin załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2018 r. Termin ten ponownie został przedłużony ze względu na skomplikowany charakter sprawy na 31 października 2018 r. Zawiadomieniem z [...] października 2018 r., znak [...], ten sam organ jako termin załatwienia sprawy wskazał 31 grudnia 2018 r. W dniu 15 października 2018 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego ponaglenie, w którym wskazał, iż w toku postępowania nie były podejmowane żadne inne czynności przez organ. W dniu wniesienia ponaglenia organ prowadził postępowanie 4 miesiące i 11 dni. Skarżący zauważył, iż czynności, które wykonał organ w toku postępowania - uzupełnienie braków formalnych odwołania oraz ustalenie, czy odwołania pochodzą od stron postępowania, to czynności, które organ powinien wykonać niezwłocznie po otrzymaniu odwołania, a tymczasem zostały one wykonane dopiero pod koniec października 2018 r., a więc 4,5 miesiąca po otrzymaniu tego środka zaskarżenia. Mając na uwadze, że postępowanie trwało pięciokrotnie dłużej, niż przewiduje to termin ustawowy, a już poświęcony czas na analizę materiału dowodowego (nawet obszernego) jest w zupełności wystarczający na wydanie rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącego, uznać należy, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 29 maja 2018 r., RDOŚ w [...] przekazał do GDOŚ, wraz z aktami sprawy, 3 odwołania od ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (data wpływu do kancelarii GDOŚ - 4 czerwca 2018 r.). Pismem z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], RDOŚ w [...] dosłał uzupełnienie akt sprawy obejmujące zwrot obwieszczeń z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], informujących o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 3 lipca 2018 r. do GDOŚ wpłynęło, przesłane przez RDOŚ w [...], zażalenie M. P. na postanowienie RDOŚ w [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wraz z obwieszczeniami, informującymi o nadaniu ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie to zostało zakończone przez GDOŚ postanowieniem z [...] września 2018 r., utrzymującym w mocy ww. postanowienie RDOŚ w [...]. W toku postępowania GDOŚ zawiadomieniami z 12 lipca 2018 r., z 31 sierpnia 2018 r., z 31 października 2018 r. oraz z 3 stycznia 2019 r., informował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wskazując jako przyczyny zwłoki skomplikowany charakter sprawy. W dniu 16 października 2018 r. do GDOŚ wpłynęło ponaglenie M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez GDOŚ oraz brak podejmowania realnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, innych niż zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z 30 października 2018 r., GDOŚ udzielił odpowiedzi stronie skarżącej na ww. ponaglenie. GDOŚ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania podjął szereg czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia i nie miały one charakteru działań zbędnych czy pozornych. Poza odwołaniem M. P. organ II instancji wskazał, że rozpatruje w przedmiotowej sprawie również odwołania wniesione przez dwa inne podmioty, które GDOŚ sprawdził pod względem formalnym a następnie podjął czynności w celu ustalenia czy podmioty te posiadają interes prawny lub obowiązek statuujący przymiot strony postępowania. GDOŚ podkreślił także, że wniesione przez M. P. odwołanie nie spełniało wymogów formalnoprawnych określonych w przepisach w k.p.a., co wymagało przeprowadzenia przez GDOŚ postępowania uzupełniającego. Pismem z 18 października 2018 r., wezwał M. P. do uzupełnienia braków odwołania. Pismem z 27 października 2018 r. strona skarżąca udzieliła odpowiedzi organowi na ww. wezwanie. Pismem z 26 listopada 2018 r., GDOŚ ponownie wezwał M. P. - jako ustanowionego pełnomocnika pozostałych stron toczącego się postępowania odwoławczego do usunięcia braków formalno-prawnych u jednego ze swoich mocodawców. Pismem z 7 grudnia 2018 r. udzielił on odpowiedzi organowi na ww. wezwanie (data wpływu do kancelarii GDOŚ - 11 grudnia 2018 r.). GDOŚ wyjaśnił także, że w przedmiotowej sprawie rozpatruje pod względem merytorycznym obszerny materiał dowodowy, w tym uwagi podniesione w odwołaniach. Podkreślono, że specjalistyczne ekspertyzy wymagają szczegółowej analizy w toku prowadzonego postępowania oraz szerokiej wiedzy, obejmującej różne dziedziny nauki jak i niejednokrotnie zaangażowania kilku pracowników urzędu. Wobec powyższego GDOŚ uznał sprawę jako sprawę o skomplikowanym charakterze. W opinii GDOŚ analizowane postępowanie odwoławcze nie jest więc prowadzone w sposób przewlekły. Organ podejmuje niezbędne czynności w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a niedotrzymanie ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wynika z jej skomplikowanego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję, na którą w zależności od tego jaki organ ją wydał - służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie rozważań w przedmiocie zarzuconej przewlekłości organu administracji publicznej podkreślić trzeba, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej, wyrażonym w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. I tak terminy te określone zostały w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Uchybienie przez organ ww. przepisom co do zasady pozwala na ocenę, że organ bądź pozostaje w sprawie bezczynny, bądź dopuścił się przewlekłości. Przy tym jednak, Sąd podziela pogląd przyjęty w utrwalonym już orzecznictwie, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych uprzednio terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne staje się poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na przewlekłe działanie organu. Wyjaśnić zatem należy, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania", należy rozumieć prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie czynności w sprawie w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, mających sprawić wrażenie, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje bowiem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt. I FSK 946/17). Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na dzień wniesienia skargi, jak i rozpoznawania jej przez Sąd – pozostawał w stanie przewlekłości. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu skrzyżowania dwupoziomowego w L. w km [...] linii kolejowej nr [...], realizowanego w ramach projektu "[...]". Analiza akt sprawy wskazuje, że od czasu przekazania przez organ I instancji odwołania skarżącego (tj. od dnia 4 czerwca 2018 r.) organ do czasu złożenia przez ww. ponaglenia w październiku 2018 r., nie podejmował żadnych czynności, które miałyby przyczyniać się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Czynności polegające na wielokrotnym zawiadamianiu stron o zmianie terminu załatwienia sprawy bowiem nie stanowią czynności wykonywanych celem rozstrzygnięcia sprawy. Wzywanie do uzupełnienia odwołania również nie posiada takiej cechy. Kwestia zaś rozpatrywania zażalenia na postanowienie w przedmiocie nadania decyzji rygoru, stanowi odrębną sprawę i w ogóle nie wpływa na ocenę czy organ pozostawał w przewlekłości w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Z ustaleń poczynionych przez Sąd w dniu wyrokowania wynika, że do chwili obecnej decyzja w tej sprawie nie została wydana. Zachodziły zatem podstawy do zobowiązania GDOŚ do rozpatrzenia odwołania skarżącego. Z uwagi jednak na okoliczności przedstawione w odpowiedzi na skargę, tj. fakt że GDOŚ w przedmiotowej sprawie rozpatruje pod względem merytorycznym obszerny materiał dowodowy, w tym uwagi podniesione w odwołaniach, specjalistyczne ekspertyzy wymagają szczegółowej analizy w toku prowadzonego postępowania oraz szerokiej wiedzy, obejmującej różne dziedziny nauki jak i niejednokrotnie zaangażowania kilku pracowników urzędu, Sąd uznał, że sprawa ma skomplikowany charakter i nałożył na organ obowiązek wydania rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd również uznał, że jakkolwiek organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przy tym wyjaśnia, że dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające stwierdzenie istnienia przewlekłości, ale jest konieczne aby można jej było przypisać cechę kwalifikowanej. Zatem stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenie prawa, na skutek przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, uzasadnione jest gdy wystąpią szczególne okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek pozostawania organu w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W niniejszej sprawie Sąd oceniając przewlekłość, której dopuścił się organ, uwzględnił przede wszystkim długość przekroczenia terminów kodeksowych (od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego do dnia wniesienia skargi upłynęło bowiem 5 miesięcy) oraz wskazany powyżej skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.