IV SAB/Wa 148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. S. z dnia [...] stycznia 2012 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. A.S. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. We wniosku stwierdził, że spełnia jeden z trzech warunków legalizacji pobytu określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. organ wezwał cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie ważnego dokumentu podróży oraz dostarczenia kserokopii wszystkich jego stron. W szczególnie uzasadnionym wypadku gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. W związku z powyższym wezwaniem cudzoziemiec wystosował do organu pismo zatytułowane "oświadczenie", w którym stwierdził, że nie posiada aktualnego dokumentu podróży ale składa m. in. indyjski dowód osobisty wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski. Oświadczył, że powodem braku pozyskania ważnego dokumentu podróży jest uniemożliwianie mu złożenia wniosku o nowy dokument przez urzędników Ambasady [...] w Warszawie. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2012r. organ - wobec nieusunięcia przez cudzoziemca braków formalnych wniosku tj. nieprzedłożenia oryginału ważnego dokumentu podróży (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133) w zw. z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2011r. Nr 264, poz. 1573), a w szczególnie uzasadnionym wypadku gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość – pozostawił wniosek bez rozpoznania z mocy art. 64 § 2 K.p.a. Następnie cudzoziemiec pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w sprawie o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. organ kontrolny na zasadzie art. 37 § 1 K.p.a. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że pozostawienie przez Wojewodę wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uzasadnione było okolicznościami sprawy. Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody [...] wniósł A.S. Jako podstawę prawną wskazano art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zdaniem cudzoziemca Wojewoda poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie zakończył postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony. Skarga zarzuca "decyzji" naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach poprzez nie uwzględnienie przesłanek pozwalających na udzielenie wnioskowanego zezwolenia. Dalej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu możliwości przedstawienia dokumentu tożsamości innego niż dokument podróży, art. 7 K.p.a.., 8 K.p.a., 77 K.p.a., 80 K.p.a. Skarga wnosi na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji merytorycznej oraz względnie stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że zostało złożone zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. , a na postanowienie załatwiające zażalenie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, lecz jedynie skarga na bezczynność. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 P.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi na bezczynność. Skarżący wyjaśnia, że nie posiada ważnego dokumentu podróży bowiem paszport został mu przemocą zabrany podczas pobytu w Rosji na początku 2004r. Początkowo obawiał się kontaktów z ambasadą Indii ze względu na obawę deportacji, ale od 2010r. zmienił swoje nastawienie. Podejmował starania o uzyskanie dokumentu podróży w ambasadzie, jednak bezskutecznie. Uzyskał dokument indyjskiego dowodu osobistego (Identity Card), wystawionego w Indii na potrzeby wyborów bez terminu ważności oraz przedłożył kserokopię kserokopii paszportu wykonanej w 2003r. Z tymi dokumentami wystąpił do Ambasady Indii o nowy dokument podróży. Skarżący twierdzi, że mimo uprawdopodobnienia braku możliwości uzyskania dokumentu podróży oraz przedstawienia innego dokumentu tożsamości tj. dowodu osobistego, organ wezwał skarżącego do przedłożenia oryginału takiego dokumentu lub do przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Cudzoziemiec kwestionuje podstawienie bez rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie. Jego zdaniem organ nie ustosunkował się do kwestii dlaczego jego przypadek nie jest wystarczająco szczegółowo uzasadniony, aby uznać za wystarczające przedstawienie innego dokumentu tożsamości. Nie jest zasadne stanowisko organu, że gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, to jest obowiązany przedstawić dokumenty potwierdzające niemożność uzyskania dokumentu podróży. Zdaniem skarżącego wystarczające jest wykazanie wszelkimi dostępnymi środkami, że nie jest w stanie uzyskać takiego dokumentu. Twierdzi, że wykazał w postepowaniu administracyjnym, że nie jest w stanie otrzymać dokumentu podróży. Zdaje sobie sprawę, że jedynie opisuje swoje relacje z ambasadą i nie ma żadnego dokumentu obrazującego stanowisko ambasady. Skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r. (sygn. akt II OSK 1289/08). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie twierdząc, że nie można mówić o bezczynności organu bowiem organ w dniu [...] lutego 2012r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Jest to czynność materialno-techniczna przewidziana prawem polskim. Nie było możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego gdyż podanie go inicjujące zawierało braki formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012r, poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Warunkiem skutecznego złożenia skargi na bezczynność jest wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Przepis art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zależności od rodzaju aktu wydawanego przez organ administracji, którego bezczynność miałaby dotyczyć następuje zróżnicowanie takich czynności, których dopełnienie otwiera drogę do rozpoznania skargi na bezczynność. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). I dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Bez znaczenia pozostaje termin w jakim skarga zostaje złożona do sądu administracyjnego, bowiem ustawa P.P.s.a. nie reguluje terminów wnoszenia skarg na bezczynność postępowania, wprowadzając jedynie wymóg wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Dalszą istotna kwestią, zwłaszcza wobec stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę jest rozważenie, czy wobec pozostawienia wniosku cudzoziemca bez rozpoznania można mówić o bezczynności. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011r. (sygn. akt II OSK 1017/11) pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza możliwości poddania tej czynności materialno-technicznej kontroli w ramach środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. Czynności tej nie można bowiem przypisać cech jakie służą ostatecznej decyzji administracyjnej. Bezpodstawne pozostawienie podania strony bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że jeżeli w ocenie wnioskodawcy jego wniosek był kompletny, może on złożyć skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania powinien przesądzić o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy istotnie organ pozostawał w sprawie w bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. II GSK 489/07). Zatem przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie powinna być przede wszystkim kwestia na ile zasadne jest stanowisko organu administracji publicznej, iż strona skarżąca nie zadośćuczyniła prawidłowemu wezwaniu organu i nie usunęła w zakreślonym terminie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu, że braki formalne wniosku z dnia [...]stycznia 2012r. zostały przez skarżącego uzupełnione i tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., lecz należało rozpoznać sprawę merytorycznie. Ponieważ organ nie wydał takiego rozstrzygnięcia - w ocenie cudzoziemca pozostaje on w bezczynności, co uzasadniało złożenie skargi do sądu administracyjnego w powołaniu na art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd badając w niniejszym postępowaniu czynność materialno-techniczną o pozostawieniu wniosku cudzoziemca bez rozpoznania datowaną na dzień [...] lutego 2012r. doszedł do wniosku, że została ona wydana wadliwie. Zasadniczą kwestią pozostaje nie tyle sprawa ustaleń faktycznych, bo te w zasadzie są oczywiste, lecz wykładnia przepisu o charakterze procesowym zawartego w akcie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2011r. Nr 264, poz. 1573), który stosuje się w niniejszym postępowaniu z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133). Mianowicie cudzoziemiec ma obowiązek przedłożyć stosowne dokumenty ubiegając się o tzw. abolicję wymienione w art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności przedstawić ważny dokument podróży, czyli z reguły paszport. Przepis art. 60 ust. 6 cytowanej ustawy przewiduje wyjątek od obowiązku przedłożenia dokumentu podróży, przy czym wymaga przedłożenia zamiast dokumentu podróży innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Stanowi, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Wątpliwości budzi w jaki sposób przepis ten winien być stosowany, skoro zawiera w sobie jednocześnie element merytoryczny odnoszący się do przesłanek złożenia innego dokumentu poza paszportem, jak i formalny. Przede wszystkim wymóg złożenia dokumentu podróży tworzy stan kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wraz z innymi dokumentami. Bezspornie zatem winien być zakwalifikowany jako brak formalny wynikający ze ściśle określonych przepisów. Jeżeli przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Dopiero w szczególnie uzasadnionym przypadku cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Ta szczególna sytuacja może znaleźć zastosowanie wówczas gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania. Nie oznacza, że wyczerpanie tych dwóch ostatnio określonych przesłanek stwarza uprawnienie po stronie cudzoziemca do przedłożenia zamiast paszportu innego dokumentu tożsamości. Organ musi bowiem dokonać za każdym razem indywidualnej oceny, czy pomimo tego, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania to zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dający możliwość odstąpienia od wymogu żądania paszportu. Taki element ocenny powoduje, że nie może ten brak tj. brak ważnego dokumentu podróży i zamiast tego przedłożenie innego dokumentu tożsamości zostać zakwalifikowany jako brak formalny. Na etapie bowiem braków formalnych organ dokonywałby w ten sposób oceny merytorycznej, czy istnieją podstawy do zastosowania wyjątku od zasady, a w konsekwencji otwarcia drogi do rozstrzygnięcia merytorycznego. Tymczasem braki formalne to tego rodzaju uchybienia, które nie są związane z prowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Konstrukcja natomiast art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, aby wykazać czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek czy też nie. Z tego względu – w ocenie Sądu – jeżeli cudzoziemiec składa zamiast ważnego dokumentu podróży, inny dokument i powołuje się na okoliczności wskazujące, iż nie ma możliwości jego uzyskania wypełnia braki formalne wniosku o udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stąd też pozostawienie wniosku cudzoziemca przez Wojewodę [...] bez rozpoznania miało miejsce z naruszeniem prawa. Konsekwencją powyższego poglądu jest zakwalifikowanie czynności materialno- technicznej zawiadomienia organu z dnia [...] lutego 2012r. jako bezskutecznej co oznacza, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2012r. nie zostało zakończone – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę. Organ ma obowiązek wszcząć postępowanie – o ile nie wystąpiły inne okoliczności uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania – i po wszczęciu przeanalizować, czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od wymogu przedłożenia przez osobę ubiegająca się o pobyt ważnego dokumentu podróży. W tej sytuacji istnieją przesłanki do uznania, że Wojewoda [...] pozostaje w bezczynności skoro do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku o zezwolenie na zamieszkanie. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając taki termin sąd kierował się brzemieniem art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 286 § 2 P.p.s.a. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wskazany zwrot nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, idąc za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Ponieważ organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia – acz z naruszeniem prawa – pozostawał jednak w przekonaniu, że wniosek ten został załatwiony. Z tego względu nie można uznać, że stwierdzona bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku uprawnionego podmiotu.