IV SAB/Wa 1485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Zarząd [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza, że Zarząd [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku A. W. z dnia 31 sierpnia 2018 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Zarządu [...] na rzecz A. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 września 2019 r. A. W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Zarząd Dzielnicy [...] postępowania z jej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, poprzez nierozpoznanie sprawy w ustawowym terminie, a także prowadzenie postępowania w sposób rażąco przewlekły. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenie mu prawomocnego wyroku uwzględniającego niniejszą skargę; 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi z wszelkimi zawartymi w niej wnioskami, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 31 sierpnia 2018 r. A. W. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] ul. [...] w dzielnicy [...]. Pismem z 11 września 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] wezwał A. W. do uzupełnienia wniosku we wskazany sposób – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pismo to wnioskodawczyni odebrała 12 września 2018 r. i uzupełniła wniosek już 13 września 2018 r. Zawiadomieniem z 18 września 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego, a ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy wskazał termin załatwienia sprawy, tj. nie później niż do 31 grudnia 2018 r. Dnia 29 listopada 2018 r. organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś pismem z 3 grudnia 2018 r. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego przez wydaniem decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków w terminie 7 dni. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówiono A. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez nią inwestycji. Jej odpis doręczono wnioskodawczyni 1 lutego 2019 r. 15 lutego 2019 r. do organu wpłynęło odwołanie A. W. od powyższej decyzji. Zostało ono przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] w dniu 25 lutego 2019 r. Decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Zarząd Dzielnicy [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na konieczność ustalenia linii zabudowy według zabudowanych działek po drugiej stronie ulicy, konieczność uzgodnienia projektu decyzji przez organ ochrony środowiska i konieczność ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy w oparciu o istniejącą analizę funkcji i cech zabudowy. Akta zostały zwrócone organowi I instancji 14 czerwca 2019 r. Zawiadomieniem z 8 lipca 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków w terminie 7 dni, a ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy (potrzebę wykonania ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnienie projektu i zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu) wskazał nowy termin załatwienia sprawy, tj. nie później niż do 30 grudnia 2019 r. Dnia 2 września 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie A. W. w związku z nierozpoznaniem jej wniosku w prawem przepisanym terminie i prowadzeniem sprawy w sposób rażąco przewlekły. W dniu 3 września 2019 r. A. W. wniosła skargę w niniejszej sprawie. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] ponownie odmówił A. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez nią inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Odnosząc się do meritum skargi, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa). W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą przy tym określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4), choć nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych przepisów podzielić należy twierdzenie skarżącej o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z jej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim nie można uznać za uzasadnione twierdzenia organu o szczególnym skomplikowaniu sprawy. Wniosek skarżącej dotyczy budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, co już samo w sobie przeczy narracji przyjętej przez organ. W tym kontekście budzi wątpliwości pierwotne wskazanie terminu załatwienia sprawy, tj. trzy i pół miesiąca od uzupełnienia przez stronę jej wniosku zgodnie z żądaniem organu. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę na niedotrzymanie przez organ wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy i wydanie pierwszej decyzji po dwóch tygodniach od jego upływu, bez zawiadomienia o tym stron i bez wskazania nowego terminu. Zastrzeżenia należy wyrazić również co do sposobu procedowania po zwrocie akt przez organ odwoławczy (po uchyleniu pierwszej decyzji organu I instancji), bowiem czynności podjęte zostały dopiero po upływie trzech tygodni. Wyznaczony wówczas kolejny termin załatwienia sprawy, wynoszący ponad pięć i pół miesiąca, rodzić musi sprzeciw z uwagi na charakter wytycznych, przedstawionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. Organ II instancji szczegółowo wskazał czynności, jakie należało wykonać. Podkreślić przy tym należy, że chodziło jedynie o ustalenie linii zabudowy według zabudowanych działek po drugiej stronie ulicy, uzgodnienie projektu decyzji przez organ ochrony środowiska i ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy w oparciu o istniejącą analizę funkcji i cech zabudowy. Z pewnością nie uzasadnia to wskazania tak długiego okresu na ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Wreszcie zauważyć trzeba, że ostatecznie organ nie dotrzymał także i tego drugiego wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy i wydał decyzję (już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie) po prawie trzech tygodniach od jego upływu, ponownie nie zawiadamiając o tym stron i nie wskazując nowego terminu. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż organ nie dopuścił się bezczynności, podejmując czynności zmierzające do rozpoznania wniosku, choć postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób zdecydowanie opieszały. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącą przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania w sumie od 31 sierpnia 2018 r. (data wpływu wniosku), a w szczególności od 13 września 2018 r. (data uzupełnienia wniosku przez stronę) do wniesienia skargi (w tym przypadku przez około rok) nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Sąd uznał jednak, że zbędne jest umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenie mu prawomocnego wyroku uwzględniającego niniejszą skargę, a to z uwagi na fakt wydania decyzji merytorycznej po jej wniesieniu, tj. [...] stycznia 2020 r. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podzielił poglądy wyrażane w tym przedmiocie w orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16 i z dnia 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16 – obydwa dostępne w bazie CBOSA), iż wobec aktualnej treści art. 149 § 1 ppsa, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, gdy po wniesieniu takiej skargi organ załatwi sprawę – nie powoduje potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdyż w takiej sytuacji kompetencją sądu adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), wprowadzona do porządku prawnego przez art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a ppsa, należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu, ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy wpływem wniosku (zwłaszcza po jego uzupełnieniu, tj. po 13 września 2018 r.), a wniesieniem przez stronę skargi w niniejszej sprawie i wydaniem przez organ postanowienia merytorycznego – nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd miał na uwadze w tym względzie przede wszystkim fakt uchylenia pierwszej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] przez SKO w [...], co spowodowało konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, w tym wykonania wytycznych organu odwoławczego. Uwzględniając taki stan rzeczy, przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia wniosku strony nie jest rażąco znaczne. W związku z tym, w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania stronie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 ppsa wskazać należy, że z jednej strony uprawnienia sądu określone w art. 149 § 2 ppsa (wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) mają charakter fakultatywny, z drugiej zaś art. 149 § 2 ppsa skonstruowany został na zasadzie alternatywy. Zauważyć przy tym należy, że zasadniczym celem obydwu tych środków jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. doszło do wydania merytorycznej decyzji, to upadły racje stosowania tych środków, zwłaszcza że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła ani samego żądania przyznania jej sumy pieniężnej, ani tym bardziej jej wysokości. Dlatego też Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w punkcie 3. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 4. orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis od skargi (100 zł) ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). .