IV SAB/Wa 149/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2016 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Minister Infrastruktury i Rozwoju) dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (wcześniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 2.000,00 zł (słownie: dwóch tysięcy złotych); 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. L. kwotę 100,00 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania do władzy publicznej poprzez niewydanie decyzji przez 8 miesięcy w sprawie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, - art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy przez 23 miesiące podczas, gdy sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca, - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy przez 23 miesiące podczas, gdy sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca, - art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy organowi i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zostało wniesione odwołanie. Minister Infrastruktury i Rozwoju do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister wskazał, że procedowanie w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w warunkach zmian organizacyjnych w urzędzie, będących wynikiem przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, co nie pozostawało bez wpływu na efektywność funkcjonowania urzędu. wskazano, że organ prowadzi ponad 4000 spraw, w tym 2000 spraw w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotowa sprawa należy zaś do skomplikowanych. Z akt sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 21 lutego 2014 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Odwołanie to wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 6 marca 2014 r. W piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. skarżący wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji, wzywając do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność operatu szacunkowego. W dniu [...] kwietnia 2016 r. została wydana przez organ odwoławczy decyzja znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., postępowanie w zakresie obejmującym zobowiązanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji. Wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje jednak, w świetle treści art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. powoduje, że nawet, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracji wydał rozstrzygnięcie, to sąd administracyjny, na podstawie akt sprawy, musi dokonać oceny, czy organ ten, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, dopełniając obowiązków płynących z art. 12, a także z art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej również jako K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ogólny obowiązek szybkiego działania został skonkretyzowany w art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, co znajduje potwierdzenie w treści art. 35 § 4 K.p.a. W myśl art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazano, odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wpłynęły do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju dniu 6 marca 2014 r. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin na rozpatrzenie odwołania rozpoczął bieg w dniu 7 marca 2014 r. Minister nie wydał decyzji ani w ciągu miesiąca, ani w ciągu dwóch miesięcy, a jedyną podjętą przez niego czynnością, które znalazły odzwierciedlenie w aktach sprawy, to wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wysłane w dniu 15 stycznia 2016 r. Dopiero prawie czterech miesiącach po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organ administracji wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym.. Należy przy tym wskazać, że Minister nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. - nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. W tym okresie czasu przez organ nie były podejmowane żadne czynności. W ocenie Sądu opisane działanie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) i narusza będące jej konsekwencją obowiązki organu administracji, określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. Minister wydał bowiem decyzję ponad dwa lata po wpłynięciu odwołania, nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, a jedyną dokonana czynnością było wezwanie rzeczoznawcy do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do kwestii oceny czy bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stwierdzić należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do przypadków bezczynności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu administracji wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być uznane za znaczące, ewidentnie wskazujące na zaniedbanie organu administracji, lub sprawy w terminie nie może być także duża ilość spraw, czy reorganizacja działania urzędu. celowe działanie mające na celu pozbawienie prawa strony do rozpatrzenia sprawy. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę rozpatrywana sprawa nie wymagała podejmowania skomplikowanych i czasochłonnych czynności. Jedną czynnością podjętą przez organ było wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Okoliczność ta nie może więc usprawiedliwiać ponad dwuletniego okresu jaki był niezbędny organowi dla rozpatrzenia odwołania. Organy powinny tak organizować pracę sowich komórek organizacyjnych, aby należcie wywiązywać się z nałożonych na nie zadań. Powyższy okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania przesądza o konieczności stwierdzeni, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.., orzekł jak w pkt 1 sentencji 2. na podstawie art. 149 § pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji, 4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.