IV SAB/Wa 154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi I. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] o powierzchni 1200 m2, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej I. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. J. (dalej również "skarżąca") wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) za nieruchomość zajętą pod drogę, położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Prezydenta [...] (dalej również "organ") w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w toku postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, zostały zgromadzone następujące dokumenty: -umowa sprzedaży z dnia [...].01.1939r., [...], zawarta przed W. T. - notariuszem przy Wydziałach Hipotecznych Sądu [...] w [...], zgodnie z którą J. E., E. E., A. E., A. E. i H. E. sprzedali R. J. nieruchomość we wsi [...] nr hip. [...], stanowiąca niezabudowaną parcelę, oznaczoną na planie, numerem [...], obejmującą ogólnej powierzchni [...] m2, a R. J. ww. nieruchomość nabywa za cenę ustaloną, -akt pokwitowania z dnia [...].02.1940r., nr [...], sporządzony przed W. T. - notariuszem przy Wydziałach Hipotecznych Sądu [...] w [...], w którym J. E. oświadczył, że kwituje odbiór cen nieruchomości i zgadza się na wykreślenie hipotek ujawnionych w dziale [...] wykazu księgi hipotecznej: [...] hipoteczny nr [...], obecny [...], zabezpieczających zapłatę cen nieruchomości zakupionych przez R. J. na podstawie: umowy z dnia [...].01,1939 r. zawartej przed notariuszem C. - w [...] za nr [...] oraz umowy z dnia [...].01.1939 r. zawartej przed notariuszem W. T. za nr [...], stanowiących działki oznaczone numerami [...] i [...], pochodzących z nieruchomości [...] hipoteczny nr [...], powiatu [...], obecnie wydzielonych do oddzielnej księgi hipotecznej pod nazwą [...] hipoteczny nr [...], obecny [...], -postanowienie Sądu P. w [...] [...] z dnia [...].06.1956r. (kopia odpisu sporządzonego przez W. O. - notariusza w Państwowym Biurze Notarialnym w [...], za numerem [...], w dniu [...].03.1960r.), zgodnie z którym spadek po R. J., zmarłym [...].03.1956r., na podstawie własnoręcznego testamentu nabył małoletni syn A. J., -postanowienie Sądu R. w [...] z dnia [...].04.1993r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po R. J. zmarłym w dniu [...].03.1956r. w [...] na podstawie testamentu nabył w całości syn A. J., -akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].01.2012r., [...], sporządzony przez M. W. - notariusza w [...], zgodnie z którym spadek po A. J. nabyli na podstawie ustawy: żona I. J. oraz syn A. J. w [...] cz. każde, -zaświadczenia wydane przez Prezydenta [...] w dniu [...].10.2014 i w dniu [...].11.2014r., zgodnie z którymi aktualna działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha odpowiada działce hipotecznej nr [...] o pow. [...] ha pochodzącej z nieruchomości [...] hip. [...], a aktualna działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha odpowiada działce hipotecznej nr [...] o pow. [...] ha pochodzącej z nieruchomości [...] hip. Nr [...], -informacje przedstawione przez Sąd R. dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie z którymi w archiwum sądu brak jest w skorowidzu ksiąg dawnych księgi [...] nr [...] obecnie [...] oraz [...] hipoteczny [...] nr [...]. -decyzja Wojewody [...] z [...].12.2013 r. nr [...], w której stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem [...].01.1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Jako strony postępowania zostali wskazani m.in. I. J., A. J. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W treści decyzji nie wskazano dokumentów, na których Wojewoda oparł się ustalając stan prawny nieruchomości na dzień [...].12. 1998 r. -decyzja Wojewody [...] z [...].07.2008 r. znak: [...], wydana na podstawie ustawy z [...].04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawie lokalizacji inwestycji: budowa węzła [...] w [...], przebudowa ulicy [...] na terenie gminy [...] w województwie [...]. Zakresem przedmiotowej decyzji objęte były m.in. nieruchomości stanowiące działki: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, a ponadto w której wskazano że właściciel jest nieustalony, -organ ustalił, że obecnie, dla działki nr [...] z obrębu [...] prowadzona jest księga wieczysta [...], w której jako właściciela nieruchomości ujawniony został Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Tak więc w żadnym z rejestrów publicznych, tj. ani w systemie ksiąg wieczystych ani w ewidencji gruntów nie figurował jako właściciel ww. nieruchomości A. J., lub jego domniemani poprzednicy prawni. W niniejszej sprawie uwzględniając materiał dowodowy - dotyczący stanu prawnego nieruchomości przedstawiony przez Stronę, koniecznym było przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego na okoliczności związane z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowa kwestia przekłada się bezpośrednio na stan skomplikowania przedmiotowej sprawy, o czym strony i ich pełnomocnicy byli informowani. W dniu [...].06.2016 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...], w którym wyznaczył Prezydentowi [...] trzymiesięczny termin na rozpoznanie sprawy. Termin ten upłynął w dniu [...].09.2016 r. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że w ostatnim okresie nastąpiło znaczne spiętrzenie podobnie skomplikowanych spraw (w których to na organie spoczywa główny ciężar pozyskiwania dokumentów), co również spowodowało, że zakończenie postępowania stało się niemożliwe. W tym miejscu, uprzejmie informuję, że względu na liczbę kierowanych do Prezydenta [...] roszczeń, nastąpiło spiętrzenie spraw będących przedmiotem jego rozpoznania. Jednocześnie wyznaczono nowy termin rozpoznania sprawy do [...].06.2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wydanie decyzji administracyjnej). Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), wprowadzono do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Nie dokonano jednak wyjaśnienia tego pojęcia i lukę w tym zakresie wypełniło piśmiennictwo i orzecznictwo. Przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia wskazane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Dodać należy, że przed nowelą z 2010 r. przewlekłość postępowania traktowana była jako jeden z przejawów bezczynności (niezałatwienia sprawy w terminie). Z kolei na przyszłość rekomenduje się, aby przez przewlekłość postępowania rozumieć taką sytuację, w której postępowanie jest lub było prowadzone dłużej niż to konieczne (por. W. Gurba, Bezczynność i przewlekłość postępowania. Milczące załatwienie spraw, [w:] Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym. Raport zespołu eksperckiego, Warszawa, czerwiec 2016, s.115-116, http://www.nsa.gov.pl/raport-ekspercki-kpa.php). Reasumując powyższe rozważania przyjąć należy, że przewlekłe prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierzać ma zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin do załatwienia spraw określa art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niemniej jednak nawet jeżeli dojdzie do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, to nie każde takie zdarzenie oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest każdorazowe poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadną skargę I. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za nieruchomość zajętą pod drogę, położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżąca spełniła warunek określony w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie takim środkiem było zażalenie, określone w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed zmiany z 1 czerwca 2017 r.). Dalej, w oparciu o przedłożone przez organ akta sprawy Sąd ustalił, że Faktem jest, że Prezydent [...] podjął czynności zmierzające do uzyskania kompletnych materiałów dowodowych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] września 2014 r. zobowiązał pełnomocnika wnioskodawców do dostarczenia dokumentu geodezyjnego potwierdzającego, że nieruchomość będąca przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1939 r., [...], stanowiąca działkę nr [...] o ogólnej pow. [...] m 2, odpowiada działce ew. nr [...] o pow. [...] m 2 z obrębu [...], której dotyczy decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie organ wskazał termin rozpoznania sprawy do dnia [...] sierpnia 2015 r. Powyższe zobowiązanie wnioskodawcy wykonali [...] grudnia 2014 r. składając zaświadczenie z dnia [...] października 2014 r. Następnym pismem z [...] stycznia 2016 r., Prezydent [...] zawiadomił wnioskodawców, że ze względu na znaczny stopień skomplikowania sprawy nie było możliwe rozpatrzenie jej w terminie wskazanym w piśmie z [...] września 2014 r. Wskazał, że w ostatnim okresie nastąpiło znaczne spiętrzenie podobnie skomplikowanych spraw, co również spowodowało, że zakończenie postepowania stało się niemożliwe. Jednocześnie organ wskazał termin rozpoznania sprawy do dnia [...] maja 2016 r. Kolejnym pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował wnioskodawców, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nastąpi po skompletowaniu całego materiału dowodowego dotyczącego stanu prawnego nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał termin rozpoznania sprawy do dnia [...] czerwca 2017 r. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy – w ocenie Sądu - o nadmiernych przerwach w podejmowaniu poszczególnych czynności procesowych przez organ zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy. Organ wprawdzie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., tj. informował strony o stanie sprawy, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz wskazywał terminy załatwienia sprawy, jednakże terminy te były bardzo odległe. Świadczy to, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ z naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i zasady zaufania obywatela do organu wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiają prowadzenia postępowania przez tak długi czas. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Czynności podejmowane przez organ mają faktycznie na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Faktem jest, że organ podejmuje czynności przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania w znacznych odstępach czasowych, ale trudno dopatrzyć się aby kierował się złą wolą. Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że takie okoliczności jak znaczny stopień skomplikowania sprawy, czy też znaczne spiętrzenie podobnie skomplikowanych spraw, nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania dłużej niż jest to konieczne. Wskazują jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie było działaniem zawinionym czy celowym. Tym samym nie sposób przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie przepisów postępowania w zakresie terminowego załatwienia wniosku miało charakter kwalifikowany. W świetle powyższego, Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m 2 w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z powodów wskazanych wcześniej, w oparciu o przepisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.