IV SAB/Wa 1540/19

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwieniec Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółki komandytowej z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca N. O. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 2 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 września 2019 r. (data wpływu pisma w siedzibie organu to 20.09.2019 r.) Sklepy [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę dla [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniosła o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 11.06.2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę dla [...] i w tym samym dniu zostały uzupełnione braki formalne skargi. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia. W ocenie strony w sprawie doszło do przewlekłości i bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność ani przewlekłość, zaś wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców w urzędach wojewódzkich związane są z utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi. Organ wskazał, że w 2018 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę wzrosła w porównaniu do roku 2015 o 162 %. Natomiast w samym okresie od stycznia do lipca br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 40 %. Powołano wynik kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli i ocenę NIK, że decydujący wpływ na wydłużanie się prowadzonych postepowań administracyjnych wobec cudzoziemców ma zbyt mała liczba urzędników i niewystarczające środki finansowe. Organ zauważył, że brak jest podstaw do orzekania przez Sąd na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Wskazał, że nie ma podstaw do wymierzenia grzywny z uwagi na fakt, że celem zastosowania tego środka jest zmobilizowanie organu do wydania decyzji, która w przedmiotowej sprawie została wydana. Organ zawnioskował, w przypadku uwzględnienia skargi, o niezasądzanie kosztów postępowania bądź o miarkowanie zwrotu kosztów na podstawie art. 206 p.p.s.a. Powołano, że pełnomocnik skarżącego wniósł ponad 700 skarg w przedmiocie bezczynności w wydawaniu zezwoleń na pracę i ponad 100 skarg w zakresie wniosków o legalizację pobytu, a wszystkie skargi są jednakowej treści. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 11.06.2019 r. Sklepy [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...], jako podmiot powierzający, wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca [...] w charakterze sprzedawcy-kasjera. W dniu 19.09.2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 20.09.2019 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłość. Postanowieniem z dnia [...].10.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...].09.2019 r. Wojewoda [...] wydał w sprawie decyzję o zezwoleniu na pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Natomiast odpowiednio do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia 19.09.2019 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. komentarz do art. 37 k.p.a. - LEX/el: Z. Kmieciak (red.), W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu uznać należy, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Wniosek wpłynął do organu w dniu 11.06.2019 r., a organ dopiero w dniu [...].09.2019 r. (a więc po upływie trzech miesięcy) podjął czynności w sprawie, wydając merytoryczną decyzję. Stwierdzić należy, że organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., jak również nie poinformowano w terminie strony, zgodnie z art. 36 k.p.a., że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, nie podano przyczyn zwłoki, ani przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Dopiero po wpłynięciu ponaglenia organ przystąpił do rozpoznawania sprawy i wydał decyzję. Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W szczególności z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, kiedy przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i jest wyrazem niedającego się usprawiedliwić świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Organ podjął czynności w sprawie i w dniu [...].09.2019 r. wydał decyzję. Biorąc pod uwagę obciążenie pracą organu, o którym Sądowi wiadomym jest z urzędu, jak również długość okresu prowadzonego postępowania, brak jest podstaw do uznania, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na fakt, że wniosek został rozpoznany i w dniu [...].09.2019 r. została wydana decyzja przez organ, w pkt. I umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Wobec uznania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Biorąc pod uwagę okres prowadzonego postępowania, w ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie stronie sumy pieniężnej, która jest swoistego rodzaju zadośćuczynieniem za rozpoznawanie sprawy z naruszeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów w zakresie szybkości postępowania nie miało charakteru rażącego. Po wpłynięciu ponaglenia, organ podjął działania zmierzające do rozpoznania wniosku i wydał decyzję. Również w sprawie nie ma podstaw uzasadniających wymierzenie organowi kary grzywny. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko, że ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. II OSK 1769/17). Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Wskazany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym sądem toczy się kilkaset spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów (vide wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 167/19). Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga nie została uwzględniona w całości – sąd uznał, wbrew postulatom skargi, że bezczynności nie miała rażącego charakteru. Argument ten należy uznać za dodatkowy do przyjęcia możliwości miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd w realiach tej sprawy uznał, ze miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 206 p.p.s.a.