IV SAB/Wa 16/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia odwołania E. M. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. M. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. M. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 7 grudnia 2019 r. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Strona wyjaśniła, że w piśmie z dnia 5 lipca 1999 r. (wpływ do organu 2 sierpnia 1999 r.) złożyła wniosek o zwrot nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]) oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr [...] o pow. 0,0091 ha, część działki nr [...] (projektowana działka nr [...] o pow. 0,1089 ha) oraz działki nr [...] o pow. 0,0455 ha z obrębu [...] - wywłaszczonej decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1974 r., znak [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94, ze zm.), na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę centrum usługowo-handlowego. Wskazała, że w toku postępowania w latach 2004 - 2016 przeprowadzono czterokrotnie oględziny nieruchomości. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości m.in. na rzecz Skarżącej ze zobowiązaniem jej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Od tej decyzji odwołania złożyli: Prezydent [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] W dniu [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] wydał pierwszą decyzję kasatoryjną, tj. decyzję nr [...], którą uchylił ww. decyzję nr [...] Starosty [...]. Następnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz Skarżącej ze zobowiązaniem jej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Od tej decyzji odwołanie ponownie złożył uczestnik – Prezydent [...]. W dniu [...] października 2017r. Wojewoda [...] wydał drugą decyzję kasatoryjną, tj. decyzję nr [...], którą uchylił ww. decyzję nr [...] Starosty [...]. Na ww. decyzję Wojewody Nr [...] Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3217/17 uchylił ww. decyzję [...]. Następnie Wojewoda po przekazaniu akt sprawy dopiero pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego (wbrew ww. wyrokowi tut. Sądu, który uznał, że uzupełniające czynności dowodowe Organ II instancji mógł wykonać we własnym zakresie). Strona zwróciła uwagę, że kolejna czynność przez Organ II instancji została wykonana dopiero 4 września 2018 r. i polegała na przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego zaleconego przez Sąd w ww. wyroku. Ponadto pismem z tej samej daty, w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., poinformowano Strony, że sprawa zostanie załatwiona do 31 października 2018 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpatrzył odwołania. Strona wskazała też, że do Organu II instancji skierowała dwa pisma dnia 19 października 2017 r. i 21 sierpnia 2017 r., w których przede wszystkim w oparciu o art. 37 § 1 in fine k.p.a., wniosła o ich potraktowanie jako wezwania Wojewody do usunięcia naruszenia prawa i wydania w przedmiotowej sprawie decyzji co do istoty m.in. zgodnie z przepisami art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W związku z tym oba pisma należy potraktować jako ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1032 ze zm. - dalej p.p.s.a. Zdaniem Skarżącej bezczynność niniejszego postępowania jest wynikiem zawinionego w dużej części niedziałania (zaniechania) Wojewody. W tym zaniechaniu z całą pewnością daje się zauważyć zła wola Wojewody co do szybkiego zakończenia sprawy. Rażąca długość postępowania nie była wynikiem obiektywnych okoliczności. Mając powyższe na uwadze oraz analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości – w ocenie Strony - iż Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Następnie Skarżąca wskazała, że po upływie terminu - 31 października 2018 r. na załatwienie sprawy - w dniu 8 listopada 2018 r. rozmawiała telefonicznie z pracownikiem Organu II instancji - w referacie którego jest przedmiotowa sprawa i który zobowiązał się wydać decyzję co do istoty do końca listopada 2018 r. W ponownej rozmowie telefonicznej w dniu 6 grudnia 2018 r. ww. pracownik przyznał, że taka decyzja nie została wydana. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szeroko uzasadniła powyższe zarzuty wskazując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Wobec powyższego Strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do załatwienia odwołania; 2. stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowej sprawy; 3. w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. art. 6, 7, 8 i 9 oraz 77 § 1 k.p.a., a także art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 k.p.a. przyznanie na rzecz Skarżącej od Wojewody [...] o sumy pieniężnej w kwocie 4.000,00 zł, jak i 5. zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się kwestii zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącej, Strona wskazała, że ma ona na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, tym bardziej rażącemu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozwiązanie to ma pełnić bowiem przede wszystkim funkcję prewencyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w całości oraz orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Strona podniosła, że skarga ma służyć ochronie obywateli przed opieszałością organów administracji także w przypadku, gdy akt administracyjny został wydany przez organ przed orzekaniem przez Sąd w kwestii bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 p.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżąca dopełniony. Skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi Wojewoda [...] pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji Starosty. Należy wyjaśnić, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W świetle akt sprawy bezspornym jest, iż Wojewodzie nie sposób zarzucić pozostawania w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarżącej ściśle w dacie rozpatrywania niniejszej skargi przez Sąd (tj. w dniu 4 kwietnia 2019 r.), albowiem już po wniesieniu skargi, a przed dniem wyrokowania, odwołanie to zostało rozpatrzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt I. wyroku). Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13, CBOSA). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodzi, że Wojewoda rozpatrzył odwołanie Skarżącej po upływie 10 miesięcy, bo dopiero w dniu 31 grudnia 2018 r. licząc od dnia przekazania uchylającego poprzednią decyzję Wojewody prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 3217/17 wraz z aktami sprawy w dniu 14 lutego 2018 r. Wskazany okres bezspornie przekracza zatem terminy przewidziane w art. 35 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odwoławczej (pkt II. wyroku). Sąd uznał równocześnie, że prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę, procedował ponad 10 miesięcy, przy czym czynności podejmowane były w dużych odstępach czasowych i dopiero po ponagleniach telefonicznych Strony, przekroczeniu terminu określonego w art. 35 k.p.a., jak i niedochowaniu wskazanego terminu załatwienia sprawy – Wojewoda rozpatrzył odwołanie. Nie sposób usprawiedliwić tak długiego okresu procedowania w niniejszej sprawie. Dlatego też orzeczono jak w punkcie III. wyroku. Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zasadne jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, kwota 3000 zł jest kwotą adekwatną (przy żądanej 4000 zł). Kwota ta nie ma charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia to, że okres zwłoki wynosił ponad 10 miesięcy (pkt IV. sentencji wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, w związku z 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie V sentencji wyroku składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 16 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804).