IV SAB/Wa 1602/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]); 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz B.K kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odtworzenia zasypanego rowu. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, 2) stwierdzenie, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność organu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", 5) zasądzenie od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Skarżąca podniosła, że od przesłania odwołania minęły ponad dwa miesiące, a organ nie tylko, że sprawy nie załatwił, ale nie wykonał jakiejkolwiek czynności, choć powinien to uczynić w ciągu jednego miesiąca. Przyznanie sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] nakazał skarżącej odtworzenie zasypanego, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego odcinka rowu melioracyjnego [...] na działce nr ewid. [...] we wsi [...]. Skarżąca wniosła odwołanie, które organ I instancji przekazał pismem z [...] sierpnia 2019 r., Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Odwołanie wpłynęło do siedziby Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu [...] sierpnia 2019 r. Pismem z [...] października 2019 r. (data wpływu do siedziby organu: [...] października 2019 r.) B. K. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skarga została poprzedzona ponagleniem, które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2019 r. W reakcji na ponaglenie, po przeanalizowaniu akt sprawy, a także dostępnego piśmiennictwa i judykatury w analizowanym zakresie, organ decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] uchylił w pkt 3 sentencji decyzji organu I instancji i w jego miejsce orzekł o nowym terminie ustalenia wykonania obowiązku - do 6 miesięcy od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, natomiast w pozostałej części zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy nie wynikało z opieszałości organu, ani unikania podejmowania rozstrzygnięcia. Z uwagi na znaczny stopień skomplikowania charakteru przedmiotowej sprawy, a także niejasne brzmienie przepisów w tym zakresie, czas rozpatrzenia złożonego przez skarżącą odwołania wydłużył się do ok. 3 miesięcy, podczas, gdy w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast za priorytet w tej sprawie, która swoją historię zaczyna w 2015 r., organ odwoławczy uznał należytą staranność w rozpatrzeniu prowadzonego postępowania, nie narażając żadnej ze stron na dotkliwą szkodę. Prowadząc postępowanie musi mieć bowiem zawsze na uwadze wynikające dla niego obowiązki zarówno z art. 12 K.p.a., jak i art. 7 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie organu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze organ nie dopuścił się naruszenia prawa, a w szczególności nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało przekazane Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] października 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej. W dniu [...] października 2019 r. do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynęła skarga na bezczynność. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] października 2019 r. uchylił w pkt 3 sentencji decyzji organu I instancji i w jego miejsce orzekł o nowym terminie ustalenia wykonania obowiązku - do 6 miesięcy od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, natomiast w pozostałej części zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu, określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w dniu [...] października 2019 r., a więc po prawie 3 miesiącach od daty wpływu odwołania i już po wniesieniu przedmiotowej skargi. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie odwołania w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tym samym, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów, określonych w K.p.a. nie może co do zasady uzasadniać powoływany przez organ skomplikowane charakter sprawy, zwłaszcza że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w 2017 r. i sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jednakże okoliczność ta może być brana pod uwagę przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszeniem prawa oraz czy zachodzą podstawy do przyznania sumy pieniężnej. a także wymierzenia grzywny. W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Z tego względu orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a. oraz obowiązku wnikliwego działania organów. Sąd uwzględnił czas trwania postępowania odwoławczego, charakter sprawy oraz, że w dniu [...] października 2019 r. zostało zakończone postępowanie odwoławcze. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Okoliczności te przemawiają również za brakiem wystarczających podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Suma pieniężna, której przyznanie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). W ocenie Sądu, powołane wyżej okoliczności sprawy nie przemawiają za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej. Jednocześnie nie stoi to na przeszkodzie, aby skarżąca dochodziła odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji