IV SAB/Wa 165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. A. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Z. na bezczynność Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych do rozpatrzenia odwołania T. A. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej T. A. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prosząc o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała naruszenie przez organ art. 35 § 1 i 3 kpa poprzez niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie wynikającym z przepisu tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Następnie - art. 36 kpa poprzez nieokreślenie w zawiadomieniu o nowym terminie wydania decyzji – przyczyny zwłoki oraz art. 123 § 1 i 2 kpa poprzez nienadanie formy postanowienia owemu zawiadomieniu o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo podniosła naruszenie art. 12 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w dniu [...] lutego 2009r. wydał decyzję stwierdzającą, że nawóz B. nie spełnia wymagań określonych w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu tzn. zdaniem organu nawóz ów nie jest nawozem naturalnym i wobec tego na wprowadzenie go do obrotu konieczne było uzyskanie zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto organ określił termin wycofania nawozu z obrotu oraz ustalił opłatę sankcyjną. Strona odwołała się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (odwołanie datowane na [...] marca 2009r.). Od listopada 2009r. organ comiesięcznie zawiadamia stronę o nie załatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca wywodzi, że w dniu [...] lutego 2009r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wydał decyzję, która jest ostateczna, o nadaniu zakładowi prowadzonemu przez skarżącą weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego jako producentowi nawozu naturalnego. W ocenie skarżącej obecne postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, bowiem toczy się ono w sytuacji, gdy przedmiot sprawy rozstrzygnięto inną decyzją ostateczną. Powiatowy Lekarz Weterynarii przesądził bowiem, że nawóz B. jest nawozem naturalnym. Z tego powodu stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa należy uchylić decyzję organu I instancji i postępowanie umorzyć. Dalej skarżąca wskazuje na brzmienie art. 35 § 1 i 3 kpa i wywodzi, że przepisy te zostały naruszone w sprawie. Niewątpliwie bowiem zakreślony tam termin nie został dochowany przez organ odwoławczy. Wskazuje, że wysyłane w trybie art. 36 kpa zawiadomienia nie czyniły zadość wymienionej normie. Nie została zachowana forma postanowienia, nie wskazano precyzyjnie przyczyny zwłoki. Nadto przyczyną taką nie może być konieczność ustalenia danych biegłych sądowych. Skarżąca przede wszystkim kwestionuje konieczność powoływania biegłych w sprawie. W jej ocenie postępowanie wobec wydania decyzji przez organ weterynaryjny stało się bezprzedmiotowe. W dalszej kolejności powołując się na wyrok WSA w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 20/07) twierdzi, że powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie stosownie do art. 36 kpa. Na zakończenie wywodzi, że nie znajduje zastosowania w sprawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu tryb uregulowany w art. 52 § 3 ppsa tj. skarga taka nie musi zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie było konieczne także złożenie zażalenia na bezczynność (art. 37 kpa), bowiem stosuje się je jedynie w wypadku gdy istnieje nad organem podejrzanym o bezczynność - organ wyższego stopnia w rozumieniu kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie. Organ wywodzi, że po wpłynięciu odwołania doszedł do przekonania, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego i powołanie biegłego celem wydania opinii uzupełniającej. Okolicznością mającą podlegać wyjaśnieniu jest kwestia kwalifikacji przedmiotowego nawozu B. Strona zakwestionowała opinię [...] H. G, wydaną w postępowaniu odwoławczym i wniosła o przeprowadzenie opinii z innego biegłego. Organ powołał innego biegłego - [...] J. L. Wnioski tej opinii, jak również opinii uzupełniającej sporządzonej przez tego specjalistę także zostały zakwestionowane przez skarżącą. Strona w konsekwencji wniosła o powołanie wskazanych przez siebie i wymienionych z imienia i nazwiska biegłych, organ jednakże uznał, że muszą wypowiedzieć się osoby bezstronne i wszczął poszukiwania celem uzyskania danych takich specjalistów. W tym zakresie zwrócił się do prezesów wszystkich sądów okręgowych. W oparciu o uzyskane dane powołał biegłego specjalistę w zakresie nawożenia [...] Z. S. ([...] lipca 2009r.). Organ wywodzi, że strona jest aktywnym uczestnikiem postępowania, co wiąże się z nieustannymi czynnościami organu. Była na bieżąco powiadamiana o konieczności przedłużania postępowania i przyczynach tego przedłużania. Przyczyną zwłoki organu cały czas była konieczność uzupełniania materiału dowodowego. Organ twierdzi, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie jest organem kompetentnym, aby wypowiadać się czy przedmiotowy nawóz jest nawozem naturalnym. Z tego względu nie podziela stanowiska skarżącej o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Warunkiem skutecznego złożenia skargi na bezczynność jest wyczerpanie przez skarżącego środków przewidzianych w art. 37 kpa (vide wyrok NSA z dnia 30 października 2001r. (sygn. akt IV SAB 53/01). Nie dotyczy to jednak sytuacji gdy bezczynność dotyczy takiego organu, nad którym nie występuje w strukturze organizacyjnej organ wyższego stopnia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych sam jest organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora. Z tego względu nie było konieczne wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 kpa do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd podziela także stanowisko skarżącej, że nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach tryb wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skoro przesłanki formalne nie mogły stanowić przeszkody w rozpoznaniu skargi, w następnej kolejności Sąd bada, czy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, z tym, że oceny tej dokonuje biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy sądowej. Bezsporne jest, że w dacie tej Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie rozpatrzył odwołania T. A. z dnia [...] marca 2009r. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2009r. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym oczywiście przepisy dopuszczają możliwość uchybienia temu terminowi, organ jednakże musi o tym powiadomić stronę i podać przyczynę tej zwłoki oraz wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie, co należy przyznać organowi, zawiadomienia takie wysyłane były do strony regularnie, przy czym Sąd nie będzie oceniał, czy przyczyny wskazywane przez organ były precyzyjne, czy też nie - co zarzucono w skardze. Nie ma bowiem ta okoliczność żadnego znaczenia przez rozstrzyganiu tej konkretnej sprawy. Bezsporne jest, że organ odwoławczy prowadził postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia, czy produkowany przez skarżącą nawóz jest nawozem naturalnym, czy organicznym. Z tego powodu konieczne było zasięgnięcie pomocy specjalistów posiadających wiedzę w tej materii. Czy w tym zakresie organ naruszył normę art. 136 kpa, czy też nie, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie bezczynności. Bezsporne jest, jak już wskazano, że do dnia orzekania przez sąd administracyjny odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało rozpatrzone. Został po wielokroć przekroczony termin miesięczny do rozpatrzenia odwołania. Nie można przy tym czynić zarzutu, że organ nie powiadamiał strony o przekroczeniu tego terminu i przyczynach tego stanu, czy też nie dokonywał czynności procesowych w toku postępowania. Pomimo jednak tego, w ocenie Sądu zostały przekroczone wszelkie racjonalne powody, aby nie zakończyć postępowania odwoławczego. Z tego względu Sąd doszedł do przekonania, że organ pozostawał w bezczynności. Podziela przy tym stanowisko zaprezentowane w przywołanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007r. (sygn. akt I SAB/Wa 20/07), że powstanie bezczynności nie zależy od wypełnienia przez organ obowiązków sygnalizacyjnych. Samo bowiem formalne wypełnienie obowiązku powiadomienia strony nie wyklucza pozostawania organu w bezczynności. Konieczna jest merytoryczna ocena działań organu lub ich braku w konkretnej sytuacji procesowej. W niniejszej sprawie przyczyną, iż decyzja odwoławcza nie została wydana było, w ocenie Sądu, nadmierne i niczym nie uzasadnione prowadzenie postępowania dowodowego. W ocenie Sądu organ dysponował, chociażby po wydaniu opinii przez biegłych: [...] H. G. i [...] J. L. wystarczającym materiałem dowodowym do podjęcia decyzji. Zupełnie odmienną kwestią pozostaje okoliczność, że skarżąca nie podziela wniosków zawartych w wymienionych opiniach. Z tych też względów poszukiwanie dalszych biegłych wydaje się być jedynie niczym nieusprawiedliwioną zwłoką organu, która daje podstawy do stwierdzenia, że pozostaje on w bezczynności. W sprawie bezczynności Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się jakiej treści winna zapaść decyzja, której wydania strona skarżąca oczekuje. Z tego względu Sąd nie odnosił się do zarzutu skargi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, gdyż o właściwościach nawozu B. wypowiedział Powiatowy Lekarz Weterynarii w decyzji z dnia [...] lutego 2009r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.