IV SAB/Wa 165/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] wydzielone pod poszerzenie drogi publicznej powiatowej – ul. [...] w [...] w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 marca 2016 r. [...]. ( zwana dalej skarżącą) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w zakresie rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] wydzielone pod poszerzenie drogi publicznej powiatowej – ul. [...] w [...]. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie przez skarżącą wskazanej wyżej skargi do Sądu, przedstawia się w następujący sposób: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału m.in. KW [...] - dz. [...] o pow. 3188m2 oraz KW [...] -dz. [...] położonych przy ul. [...] na m.in.: -działkę nr [...] o powierzchni 0,0051 ha, -działkę nr [...] o powierzchni 0,0101 ha. W dniu 27 października 2014r. odbyły się rokowania pomiędzy [...] a [...] reprezentowaną przez Pana R. R. i Panią R. G. w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej na podstawie art. 98 ust. 1 uogn i przejętą na własność [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].02.2008r. Strony w protokole z dnia 27 października 2014r. potwierdziły, że nie doszły do porozumienia zatem negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym ze względu na brak środków po stronie [...] na przedmiotowe odszkodowanie. Wnioskiem z dnia 03 listopada 2014r. [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], wydzieloną w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod poszerzenie publicznej drogi powiatowej - ul. [...]. Na zlecenie Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2015r., w którym określono wartość prawa własności nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 152m2. W dniu [...] września 2015r. w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony zaakceptowały wysokość odszkodowania określoną w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2015r. Dnia 5 listopada 2015 r [...] złożyła do Wojewody [...] skargę na przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] uznał wniesione zażalenie (skargę na przewlekłość postępowania) za nieuzasadnione. Pismem z dnia 24 marca 2016r. organ poinformował wnioskodawcę, że w przedmiotowej sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy i przygotowany jest projekt decyzji ustalającej odszkodowanie za w/w grunt, który podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Jednak znaczne spiętrzenie się w podobnych spraw spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji było niemożliwe. Wskazano również, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do dnia 31 grudnia 2016r. Pismem z dnia 24 marca 2016 [...] wniosła skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta [...] w zakresie rozpatrzenia jej wniosku. W skardze zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie art. 37 ust.1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (zwanego dalej kpa) w związku z art.35 i 36 kpa w związku z art. 98 ust.3 zd.2 w związku z art. 129 ust.5 pkt 2 i 130 ust.1 zd.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wniosła o wydanie przez Sąd orzeczenie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła przebieg zdarzeń oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił dokładny przebieg postępowania. Ponadto stwierdził, iż strony na bieżąco były informowane o podejmowanych przez organ czynnościach wyjaśniających. Pismem z dnia 24 marca 2016r. strona została zawiadomiona, że w przedmiotowej sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy i przygotowany jest projekt decyzji ustalającej odszkodowanie za w/w grunt, który podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Jednak znaczne spiętrzenie się w podobnych spraw spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji było niemożliwe. Wskazano również, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do dnia 31 grudnia 2016r. Organ stwierdził, iż ze względu na liczbę kierowanych do Prezydenta [...] roszczeń, nastąpiło "spiętrzenie" spraw będących przedmiotem jego rozpoznania, a wydanie decyzji nastąpi dopiero po zakończeniu procedury kontroli wewnętrznej projektu rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotowa procedura oprócz uzyskania niezbędnych akceptacji Biura Prawnego, dotyczących poprawności merytorycznej i formalnej weryfikowanego projektu dokumentu, przewiduje również zarezerwowanie w budżecie [...] niezbędnych środków finansowych, celem zapewnienia wykonalności danego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie przewlekłości. Sąd rozpatrując skargę na przewlekłość kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Na podstawie lektury akt należało uznać, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji w kontekście zażalenia z dnia 5 listopada 2015 r., na przewlekłość postępowania Prezydenta [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejęta pod poszerzenie drogi publicznej – ul [...] w [...]. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w niniejszej sprawie objęte jest niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2014 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt pod poszerzenie drogi publicznej – ulicy [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i [...] z obrębu [...]. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu wniosku z 3 listopada 2014 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt pod poszerzenie drogi publicznej – ulicy [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i [...] z obrębu [...]., w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Tym samym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiej mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając opisany wcześniej tok podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent [...] podjął czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując z pismami do strony postępowania o uzupełnienie wniosku o dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Jednak pismo w tej sprawie zostało doręczone wnioskodawcy 16 stycznia 2015 r, a przedmiotowe dokumenty wpłynęły do organu po 10 dniach czyli 26 stycznia 20015 r. Jak wynika z akt sprawy do chwili wniesienia skargi, nie rozpatrzono wniosku poprzez wydanie w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem, mimo upływu ponad 20 miesięcy od 3 listopada 2014 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 8 września 2015 r., podczas, której strony ustaliły wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności. W piśmie z 24 marca 2016 organ wskazał, iż w sprawie został zebrany cały materiał dowodowy, jednak spiętrzenie spraw w 2015 r. spowodowało przesunięcie wydania decyzji na koniec roku 2016 . Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, jak wskazują akta administracyjne Prezydent [...] jest gotowy do wydania decyzji, a i tak wyznaczył termin na 31 grudnia 2016 r czyli za kolejnych 6 miesięcy. W ocenie Sądu, podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy ze spiętrzeniem podobnych spraw nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, nie mogą w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się przewlekłości w sytuacji, gdy od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt w dniu 3 listopada 2014 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, minęło prawie 20 miesięcy. Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał jej zasadność co do przewlekłego prowadzenia postępowania jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a.. Oceniając całość postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady szybkości postępowania, ale nie w stopniu rażącym. Stąd też Sąd stwierdza, że mimo iż w niniejszej sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, to nie miała ona charakteru rażącego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony termin jednego miesiąca do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.