IV SAB/Wa 172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. z siedzibą w M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania orzeczenia oddala skargę. Pismem z dnia [...]marca 2018 r. [...]z siedzibą w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...], w przedmiocie wydania orzeczenia, w sprawie dotyczącej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w dniu [...]listopada 2018 r. skarżąca wniosła o wydanie szeregu zezwoleń na pracę typu E dla cudzoziemców. Wojewoda [...]wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentu z właściwego rejestru, potwierdzającego status prawny i formę lub charakter działalności prowadzonej przez pracodawcę zagranicznego, przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego, nie określając rygoru, iż w przypadku nieuzupełnienia braku wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Pełnomocnik stwierdził, że przedmiotowe wezwanie nie dotyczyło indywidualnej sprawy, lecz kilkunastu różnych spraw. Następnie Wojewoda [...]zawiadomił w dniu [...]stycznia 2018 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Strona wyjaśniła, że skarżąca złożyła kilka dokumentów, w związku z wymogiem określonym w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz.U. z 2015 r., poz. 543). Stwierdziła, że w sytuacji, gdy organ rozpatrujący sprawę ma uzasadnione wątpliwości dotyczące mocy dowodowej dokumentów przedłożonych przez skarżącą, powinien je wyjaśnić w toku postępowania po jego wszczęciu. Zarzucił, iż organ nie wskazał w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, jaki dokument, tj. z jakiego rejestru jest wymagany i dlaczego przedłożone dokumenty są nieprawidłowe. Podniósł, że według oświadczenia skarżącej, w kraju rejestracji spółki nie można zdobyć żadnych innych odpisów z rejestru, niż przedłożone organowi. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Wojewody [...]do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu E oraz orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, pełnomocnik wniósł o przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od organu sumy pieniężnej, w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy, w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, że pomimo prawidłowo doręczonego wezwania, skarżący nie uzupełnił wymaganych dokumentów. Organ wskazał, że w dniu [...]listopada 2017 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, za pośrednictwem pełnomocnika, z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typ E dla obywatela [...], P. V.. Sprawie nadano numer [...]. Ponieważ wniosek zawierał braki formalne, pismem z dnia [...]grudnia 2017 r. pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 21 dni od otrzymania wezwania, tj. dokumentu z właściwego rejestru, stwierdzającego status prawny i formę lub charakter działalności prowadzonej przez pracodawcę zagranicznego, przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego w Polsce. Wezwanie zawierało pouczenie, zgodnie z którym w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych w terminie, wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Pomimo prawidłowo doręczonego wezwania, skarżący nie uzupełnił wymaganych dokumentów. Organ podał, że w dniu [...]listopada 2017 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie ww. wniosku. Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...]Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...]nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Zawiadomieniem z dnia [...]stycznia 2018 r. strona została poinformowana o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu [...]stycznia 2018 r. wpłynęło ponowne ponaglenie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność może podlegać rozpoznaniu przez Sąd w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Z kolei w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W art. 149 p.p.s.a. ustawodawca wskazał dwa, niezależne od siebie zagadnienia procesowe, tj. bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W obowiązującym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, Sąd uwzględnia stan prawny istniejący w dniu orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13, CBOSA). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Należy również zwrócić uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można zarzucić im zbędnej zwłoki bądź opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. W ocenie Sądu zarzut bezczynności w postępowaniu organu jest niezasadny. Organ nie mógł bowiem prowadzić postępowania, bez uzupełnienia wniosku, tak aby ze względu na swoją kompletność wniosek strony mógł być podstawą do skutecznego zainicjowania postępowania. W związku z tym nie można twierdzić, że istniał obowiązek organu do wydania zezwolenia. Jednocześnie należy stwierdzić, że sposób zakończenia postępowań w innych sprawach nie stanowi przesłanki pozytywnej do stwierdzenia bezczynności w sprawie rozpatrywanej, z uwagi na brak zasady jednolitości orzekania przez organy administracji. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011 r., s. 120). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji, przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed nadużywaniem instytucji usunięcia braków formalnych podania jest skarga na bezczynność organu. W uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wbrew argumentom wskazanym w skardze, nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem inicjujące postępowanie podanie zawierało braki formalne. Powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Obowiązujące w dacie złożenia przedmiotowego wniosku rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. z 2015 r., poz. 543) wyraźnie określało dokumenty, które należy załączyć wraz z wnioskiem o zezwolenie na pracę. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, składając wniosek o wydanie zezwolenia, przedstawia dokument z właściwego rejestru potwierdzający status prawny i formę lub charakter działalności prowadzonej przez pracodawcę zagranicznego – w przypadku wniosku o zezwolenie typu C, D lub E. Mając na uwadze treść § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz art. 64 § 2 k.p.a., organ administracji prawidłowo wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca w Polsce poprzez przedłożenie dokumentu, o który mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, określając jednocześnie skutki ich nieusunięcia. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, wezwanie z dnia 1 grudnia 2017 r. zawierało pouczenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia jego braków formalnych. W przedmiotowym wezwaniu organ zakreślił na usunięcie braków formalnych wniosku termin 21 dni. Z akt sprawy wynika, że wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 5 grudnia 2017 r., natomiast zakreślony w nim termin upłynął bezskutecznie. Nie ma zatem podstaw do uznania, że żądanie dokumentów było pozorne, merytorycznie nieuzasadnione, czy zrealizowane wyłącznie dla przedłużenia postępowania. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu, bowiem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zaistniała, gdyż organ administracji w dniu 15 stycznia 2018 r. wniosek strony skarżącej pozostawił bez rozpoznania, o czym poinformował stosownym pismem, a wezwanie zawierało informację o ewentualności pozostawienia bez rozpoznania. Podejmując czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady – o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego – nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie zawierał braków, których usunięcia żądał organ. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.