IV SAB/Wa 174/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] sumę pieniężną w kwocie 600 zł (sześćset złotych); 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], gmina [...], będącej wynikiem realizacji inwestycji celu publicznego. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] kwietnia 2016r. Wojewoda [...] wydał decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz J. W. z tytułu szkód powstałych na wyżej opisanej działce na skutek realizacji inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii dwutorowej 400kV relacji [...] w łącznej kwocie 621 zł. Odwołanie z dnia 11 maja 2016r. od powyższej decyzji złożył J. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołanie to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 maja 2016r. Organ nie podejmował rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia tego odwołania, co spowodowało skierowanie przez inwestora [...] S.A. wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 27 lutego 2017r., które wpłynęło do organu w dniu 3 marca 2017r.). Jako podstawę prawną wezwania wskazano art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Ponieważ Minister w dalszym toku nie rozpatrzył odwołania J. W., [...] S.A (dalej jako spółka lub skarżący lub inwestor) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu. Skarga została złożona w dniu 20 kwietnia 2017r. drogą pocztową, a wpłynęła do Ministra w dniu 24 kwietnia 2017r. W skardze Spółka zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi orzeczenia, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Spółka w uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podała, że przez blisko rok Minister nie podjął żadnej czynności ani też nie powiadomił stron o przyczynie zwłoki. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2017r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. W.. Skarżący podkreśla, że sprawa jest rozpatrywana po raz wtóry na skutek odwołania właściciela nieruchomości, który kwestionuje wysokość odszkodowania. Poprzednia decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołanie od tej decyzji było rozpoznawane przez ponad półtora roku (decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015r.). Z powodu przewlekłości stracił aktualność operat szacunkowy. Kolejny operat sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania stracił także aktualność po obecnym półrocznym przetrzymywaniu odwołania przez Ministra. Taka sytuacja powoduje, że skarżący ponosi straty w majątku, gdyż nie może rozliczyć się z obowiązków nałożonych na niego umową. Chodzi o umowę zawartą [...] października 2016r. pomiędzy spółką, a konsorcjum spółek, której przedmiotem było wybudowanie linii elektroenergetycznej na mistrzostwa EURO 2012. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania i poinformował, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. uchylającej zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ twierdzi, że ze względu na wydanie decyzji bezczynność organu nie ma miejsca. Minister zwraca uwagę, że rozpatruje sprawy w kolejności wpływu. Ze względu na braki kadrowe czas rozpatrywania spraw ulega wydłużeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, za wyjątkiem zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J. W.. Wystąpiła bowiem bezczynność tego organu pomimo, że w chwili orzekania przez Sąd bezczynność ta ustała. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżący zarzucił Ministrowi, że nie rozpoznając odwołania według zasad wyżej opisanych pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Przyjmuje się, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną biernością organu. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy, nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 2242/15). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowo administracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 131/15, CBOSA). Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ rozpatrzył odwołanie J. W. od decyzji Wojewody [...] po dniu wniesieniu skargi do sądu administracyjnego przez [...] S.A., ale przed orzekaniem w przedmiocie bezczynności przez ten sąd. Stan faktyczny bowiem sprowadza się do tego, że J. W. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 maja 2016r. Z akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności procesowej, jak również nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy. Wydał natomiast w dniu [...] kwietnia 2017r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tego dnia tj. [...] kwietnia 2017r. organ odwoławczy zanotował wpływ skargi na bezczynność złożonej przez inwestora. Jednak sama skarga na bezczynność została wniesiona wcześniej tj. listem poleconym za pośrednictwem operatora pocztowego. Ze stempla na kopercie wynika, że została ona złożona w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe w dniu 20 kwietnia 2017r. Oznacza to, że w dacie wnoszenia skargi do sądu organ pozostawał w bezczynności, jednakże wobec wydania decyzji po dniu wpływu skargi na bezczynność do organu odwoławczego - nałożenie przez Sąd w wyroku zobowiązania na Ministra Infrastruktury i Budownictwa, aby tenże rozpatrzył odwołanie, stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt 1. niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie stwierdzenie zostało zawarte w pkt 2. wyroku. Ze względu bowiem na zaistnienie stanu bezczynności po stronie Ministra konieczne było zamieszczenie w wyroku takiego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie można przypisać takiej kwalifikacji owej bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność Wojewody w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt 3. sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Jako uzasadniającą stwierdzenie bezczynności należy potraktować bierność organu przejawiającą się w niepodejmowaniu czynności procesowych koniecznych dla rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 maja 2016r., organ wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2017r. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc. W sprawie termin ten został wielokroć przekroczony (ponad 11 miesięcy trwało postępowanie odwoławcze) bez żadnej uzasadnionej i istotnej przyczyny. W czasie pomiędzy wpływem odwołania, a załatwieniem sprawy organ nie podjął żadnej czynności. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowa sprawa administracyjna nie należy do prostych, ale nie można jej zakwalifikować jako specjalnie skomplikowanej. Podstawowym i jedynym elementem postępowania wyjaśniającego jest operat szacunkowy, który zresztą był sporządzany dwukrotnie w sprawie. Tymczasem organ zachował całkowitą bierność w podejmowaniu czynności oraz załatwieniu ostatecznym sprawy. Wnioskowanie takie potwierdza również to, że w konsekwencji Minister nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i wydał decyzję kasatoryjną. Takie rozstrzygnięcie (po przeprowadzeniu analizy akt sprawy i przepisów prawa mających zastosowanie) możliwe było kilka miesięcy wcześniej. Konsekwencją takiego zakwalifikowania bezczynności jest celowość zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jak zostało to zawnioskowane w skardze, co znajduje podstawę prawną w art. 149 § 2 p.p.s.a. Co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sędziowskiemu niemniej instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Biorąc pod uwagę stan sprawy, długotrwałość postępowania, czego skutkiem jest konieczność aktualizacji operatów szacunkowych i nade wszystko zobowiązania skarżącego z tytułu umowy cywilnej – w ocenie Sądu celowe było zasądzenie sumy pieniężnej. Jeśli chodzi o jej wysokość, to obiektywnie nie stanowi ona znaczącej kwoty. Została ta kwota skorelowana z wartością przedmiotu postępowania. Decyzja bowiem obejmuje odszkodowanie w wysokości ponad 600 zł. Przy ustaleniu wysokości sumy Sąd miał na uwadze z drugiej strony fakt, że organ natychmiast po wpływie skargi na bezczynność podjął rozstrzygnięcie. Odnośnie kosztów zasądzono je według reguły zawartej w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł.