IV SAB/Wa 175/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wydania kserokopii dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 20 maja 2013 r. W. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kserokopie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej (nr akt [...]) sporządzonej na potrzeby postępowania w sprawie jej wniosku o świadczenie rehabilitacyjne. W piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. (data wpływu do [...] Oddziału ZUS w W.) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której zarzuciła, że nie otrzymała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych żądanych kserokopii dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej. Skarżąca zażądała wydania kserokopii całej dokumentacji, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 49/13 przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako miejscowo właściwemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Jak wynika z akt sprawy postępowanie orzecznicze dotyczące W. B. prowadzone było w związku z jej wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. o świadczenie rehabilitacyjne. Świadczenie rehabilitacyjne jest świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 ze zm.). W świetle art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ustalenie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych następuje w drodze decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do treści art. 83 ust. 2 powołanej ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl natomiast art. 83 ust. 3 ustawy odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Powołane wyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych właściwe są sądy powszechne. Z wyjątkami wynikającymi z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą więc do zakresu spraw cywilnych, podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Przepisy art. 83 ust. 2 i 3 ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych stanowią przepisy szczególne w stosunku do art. 3 § 2 ppsa i wyłączają kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie każda więc sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, który dla określonej kategorii spraw przewiduje właściwość sądu powszechnego, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1373/08). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1- 4a tego przepisu, to jest w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, inne akty i czynności oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, które podlegają kognicji sądowoadministracyjnej. Jak tymczasem wywiedziono, sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych jako takie nie podlegają właściwości sądów administracyjnych, a sądów powszechnych - są spawami cywilnymi. W tej sytuacji sąd administracyjny nie ma kompetencji ani do kontroli wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji w przedmiocie ustalenia uprawnienia do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, ani do kontroli postanowień "incydentalnych" wydanych w toku postępowania prowadzonego przez Zakład, ani do kontroli jakichkolwiek innych aktów, bądź czynności podejmowanych w takim postępowaniu. Co za tym idzie, skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia akt, czy jak w rozpoznawanej sprawie - wydania z nich kserokopii - podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w postanowieniu.