IV SAB/Wa 182/17

Dnia 4 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 grudnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. H. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość I. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku G. H. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrywania wniosku, o którym mowa w pkt 1; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddalić; V. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego G. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., G. H. (dalej "Skarżący") złożył skargę bezczynność i przewlekłe załatwianie przez Prezydenta [...], sprawy odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (gminne) ul. [...], stanowiącą działkę o numerze [...] z obrębu [...] o pow. 127 m2 i ul. [...] stanowiącą działkę o numerze [...] z obrębu [...] o pow. 227 m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. 540 m2, Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydent miasta [...] do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni; wymierzenie Organowi stosownej grzywny w przypadku uchybienia obowiązkowi przekazania odpowiedzi na skargę; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r nr [...], działka o numerze [...] z obrębu [...] o pow. 127 m2 zajęta została pod ul. [...] (droga gminna). Natomiast pod ulicę ul. [...] (droga gminna), zajęte zostały działki o numerach [...] z obrębu [...] o pow. 227 m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. 540 m2. Działki te stanowiły część nieruchomości będącej własnością ojca Skarżącego – S. W. H. Z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) przeszły one na własności [...]. Skarżący zauważył, że z uwagi na śmierć jego ojca organ zawiesił postępowanie administracyjne. Po wykazaniu następstwa prawnego po zmarłym postępowanie to zostało podjęte. Od tego czasu organ wielokrotnie wskazywał nowy termin załatwienia sprawy (wyznaczając go na koniec roku), w którym informował o kolejnym niezałatwieniu sprawy w terminie wynikającym z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej "k.p.a.". Skarżący podał również, że dwukrotnie Wojewoda [...] działając w trybie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczał dodatkowy termin załatwienia sprawy i nic nie wskazuje na jej załatwienie. Organ bowiem ponownie poinformował skarżącego o załatwieniu sprawy w kolejnym terminie czyli do 31 grudnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wyjaśnił, iż w dniu [...] lutego 2001 r. S. W. H. wystąpił z wnioskiem o zapłatę odszkodowania za grunt stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 726m2, nr [...] o pow.43m2 zajęte pod ul. [...], nr [...] o pow. 231 m2 zajętą pod ul. bez nazwy nr [...] o pow. 127m2 zajętą pod ul. [...], pochodzące z księgi hipotecznej "[...] hip. [...]". W dalszej części organ wyjaśniał, iż akta dotyczące ww. nieruchomości, w tym: - zaświadczenie nr L.dz. [...] z dnia [...] września 2004 r. wydane przez Sąd Rejonowy [...] - odpis KW nr [...] wydany przez Sąd Rejonowy [...] z dnia [...] lutego 2005r., - akt notarialny z dnia [...] maja 1929r. repertorium [...] oraz mapa załączona przez ówczesną Delegaturę Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] w Dzielnicy [...] przy piśmie z dnia [...] września 2005r. znak [...], - akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczący umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności, - pismo Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] w Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2005r. znak [...] wskazują, że na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie archiwalnym nie można jednoznacznie stwierdzić, że działka ewidencyjna [...] o powierzchni 227m2 i działka [...] o powierzchni 127m2 z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna [...] o powierzchni 540m2, pochodzące z nieruchomości "[...] nr hip [...]" stanowią części działek [...] wykazanych w księdze hipotecznych. Stąd Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencją nr [...] z obrębu [...] o pow. 127m2 położoną w [...] przy ul. [...] oraz za działkę ewidencją nr [...] z obrębu [...] o pow. 227m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 540m2 położoną przy ul. [...], zajętą pod drogi publiczne. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. – Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r Prezydent [...] wystąpił do Ministra Rozwoju i Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wniosek uzasadniono tym, że z zebranych dokumentów nie wynika aby strony udowodniły prawo własności do ww. gruntów. Prawo własności do przedmiotowego gruntu zostało jedynie uprawdopodobnione. Prezydent podał, że nie można jednoznacznie wyeliminować ryzyka związanego z obrotem pozaksięgowym. Mogła zdarzyć się sytuacja, że inny podmiot aniżeli wnioskodawcy przed datą 31 grudnia 1998 roku np. nabył nieruchomość w drodze zasiedzenia. Ponadto z dokumentów nie wynika podział nieruchomości stanowiącej dawne działki nr [...] na obecnie istniejące działki. Nie można także wykluczyć, że właścicielem ww. gruntu na dzień 31 grudnia 1998r. był następca prawny dawnego [...]. Z zebranych dokumentów nie wynika jaka część działki [...] była własnością J. F. H. a jaka ww. Towarzystwa. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności Prezydent wskazał, że z treści decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie wynika, na podstawie jakich dokumentów, potwierdzających stan prawny nieruchomości została wydana ww. decyzja (Wojewoda [...] powołał się na wypis z rejestru gruntów, który nie jest dokumentem potwierdzającym tytuł własności), a tym samym na jakiej podstawie zostało stwierdzone, że właścicielem nieruchomości była osoba fizyczna oraz na podstawie jakich dokumentów osoba wymieniona w rozdzielniku została uznana za stronę postępowania. Natomiast z treści decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie wynika, na podstawie jakich konkretnych dokumentów, potwierdzających stan prawny nieruchomości została wydana ww. decyzja (Wojewoda [...] powołał się na wypis z rejestru gruntów, który nie jest dokumentem potwierdzającym tytuł własności oraz zaświadczenie L.dz. [...] z dnia 17.12.1993r. wydane przez Sąd Rejonowy [...]), a tym samym na jakiej podstawie zostało stwierdzone, że właścicielem nieruchomości była osoba fizyczna oraz na podstawie jakich dokumentów osoba wymieniona w rozdzielniku została uznana za stronę postępowania. W decyzjach tych Wojewoda [...] wskazał tylko, że nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] i ul. [...] w [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej. W ocenie organu wnoszącego o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji, ich treść nie pozwala prawidłowo określić kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, a zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 roku, poz. 872 z późniejszymi zmianami) do ustalenia odszkodowania niezbędne są dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi wyjaśnił, iż rozważa możliwość zlecenia wykonania opracowania geodezyjnego dla nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "[...] Nr [...]", które jednoznacznie wskazałoby kto był właścicielem przedmiotowych działek. W przypadku wykonania owego opracowania Biuro deklaruje wydanie rozstrzygnięcia w terminie 2-óch miesięcy od dnia otrzymanie ww. materiału dowodowego. Nadto organ wskazał, iż w każdym stadium postępowania strony postępowania są informowane o czynnościach podejmowanych w tej sprawie, jak również zostały poinformowane o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. do dnia 31 grudnia 2017 r. Organ wyjaśnił, że postępowanie odszkodowawcze wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi, toteż powinno być szczególnie wnikliwe i rzetelne, nie zaś pochopne, inspirowane szybkością za wszelką cenę. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może bowiem naruszać obowiązków spoczywających na organie na mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, 9 i 10 oraz 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 35 i 36 k.p.a. Strony zostały poinformowane o przewidywanym terminie zakończenia-postępowania, zgodnie z zaleceniami art. 37 k.p.a. W związku z powyższym Prezydent :[...] nie pozostaje w bezczynności, a skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu organ rozpatrujący wniosek o przyznanie odszkodowania dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta charakteryzowała się stopniem rażącym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu stosownego orzeczenia. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ administracyjny pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jakkolwiek słusznie wskazuje organ, iż nie może on działać pochopnie, gdyż jego obowiązkiem jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to jednak nie można uznać, że brak rozpatrzenia wniosku w okresie przekraczającym 16 lat, można w jakikolwiek racjonalny sposób usprawiedliwić. Nie może takiej opieszałości wyjaśnić nawet skomplikowany charakter sprawy. Tym bardziej, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony pismem z dnia [...] lutego 2001 r. Pierwsza czynność organu podjęta została w dniu [...] marca 2001 r., kiedy to organ wystosował pismo do Wnioskodawcy. Następnie pismem z dnia 13 listopada 2001 r. organ przekazał wniosek zgodnie z właściwością Staroście Powiatu [...]. W następnych miesiącach organ podejmował czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z akt wynika, że ostatnia czynność przed zawieszeniem postępowania została podjęta w dniu [...] sierpnia 2005 r., kiedy to zwrócono się do Delegatury Biura Geodezji i Katastru o informacje czy części nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...] Nr [...]" stanowiącej części działek [...] odpowiadają działka ew. nr [...] z obrębu [...], działka ew. [...] z obrębu [...] i działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zawieszono postępowanie. Tym samym z akt wynika, że od sierpnia 2005 r. do października 2013 r., a więc przez okres ponad 8 lat, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Faktem jest, że okresu zawieszenia nie wlicza się do czasu załatwienia sprawy, jednak zwrócić trzeba uwagę, iż okres zawieszenia trwał od 30 października 2013 r. do 26 maja 2014 r., tj. okres nieznacznie przekraczający 8 miesięcy. Tym samym od maja 2014 r. organ miał obowiązek rozpoznać wniosek. Organ wniosku nie rozpatrzył, natomiast pismem z dnia 6 października 2014 r. poinformował o innym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go na dzień 31 marca 2015 r. Organ nie podał jednak przyczyn takiego stanu rzeczy. Jednocześnie pismem z dnia 19 lutego 2015 r. organ wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Mając zatem na uwadze fakt, iż żądanie zgłoszone zostało w 2001 r. i do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. przez przeszło 16 lat nie zostało ono rozpatrzone, a nadto przedstawiony wyżej przebieg postępowania w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości że organ pozostaje w bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażący. Podkreślić należy raz jeszcze, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W niniejszej sprawie, jakkolwiek organ informował strony o niezałatwieniu jej w terminie przewidzianym w kodeksie, jednakże sama ta okoliczność nie może w żaden sposób wyjaśnić i usprawiedliwić tak długiego czasu rozpatrywania wniosku. Fakt, że organ wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o które wystąpiono o przyznanie odszkodowania nie przesądza o wyłączeniu możliwości oceny, że organ pozostaje bezczynny, szczególnie jeżeli zważy się wskazaną powyżej opieszałość w działaniu organu. Należy zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Bezczynność, stanowiąca rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. W rozpoznanej sprawie, zdaniem Sądu, charakter działań organu cechuje rażące naruszenie tych przepisów prawa, gdyż – jak wynika z okoliczności sprawy – postępowanie organu (a właściwie jego brak w okresie przeszło ośmioletnim) stanowi przejaw braku woli załatwienia sprawy, z jednoczesnym pominięciem wszelkich wymogów procedury przewidzianej prawem. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ w dużych odstępach czasu podejmował czynności w sprawie, co pozwala za uprawnioną uznać ocenę że dopuścił się bezczynności. Sąd stwierdzając, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, kierował się poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało w niniejszej sprawie z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.. W konsekwencji uznania, że bezczynność organu narusza prawo w sposób oczywisty i bezsprzeczny, a ponadto jest z całą pewnością nieuzasadnione, Sąd stwierdził po stronie organu rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach I – III sentencji wyroku, zaś o kosztach postanowiono - w punkcie V - na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd w punkcie IV sentencji wyroku orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, albowiem nie doszło do spełnienia przesłanek, które uzasadniałyby wymierzenie grzywny zgodnie z wnioskami skargi.