IV SAB/Wa 190/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie niepodjęcia uchwały znoszącej ochronę pomnikową drzewa postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej R. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. R. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Miasta [...] w niepodjęciu uchwały znoszącej ochronę pomnikową drzewa dębu szypułkowego – znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – ustanowionego jako pomnik przyrody orzeczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] o uznaniu za pomnik przyrody, nr wojewódzki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dokonując oceny wniesionej przez skarżącą skargi pod kątem zakresu kognicji sądu administracyjnego wskazać należy, że żądanie podjęcia uchwały przez Radę Miasta znoszącej ochronę pomnikową drzewa nie należy do żadnej kategorii spraw opisanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie stanowi ono przewidzianego w art. 3 § 2 tej ustawy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy prawa materialnego nie statuują bowiem uprawnienia skarżącej do żądania od organu podjęcia w trybie administracyjnym czynności zmierzających do podjęcia uchwały znoszącej pomnikowa ochronę drzewa ani też uprawnienia wyegzekwowania od organu realizacji wymienionego obowiązku. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wniesiona skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej wymienionych w powołanym art. 3 § 2 ustawy, to jest stanowienia aktów prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwaleniu zniesienia ochrony pomnikowej drzewa. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 (LEX nr 78938) w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ w drodze aktu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Istota skargi wniesionej w tej sprawie dotyczy żądania wdrożenia procedury związanej ze zniesieniem ochrony pomnikowej drzewa, którego ochrona została ustanowiona orzeczeniem prezydenta miasta. Podjęcie takiej uchwały nie jest obowiązkowe. Inicjatywa podjęcia przez radę miasta uchwały znoszącej ochronę pomnikową drzewa należy wyłącznie do tej rady. Skoro podjęcie takiej uchwały nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Regulacja zawarta w powołanym przepisie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Zatem skarga na bezczynność organów gminy może dotyczyć działalności uchwałodawczej gminy w zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie. Jak wynika z powyższego, wniesienie tej szczególnej skargi na bezczynność organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, może dotyczyć wyłącznie czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nie stanowi podstawy do wniesienia skargi ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 tej ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Z kolei przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zadania własne gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w art. 7 tej ustawy, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego wchodzą między innymi sprawy dotyczące ochrony środowiska i przyrody oraz zieleni gminnej i zadrzewień, stanowi jedynie ogólne ramy kierunkowe działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów administracji każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione w art. 7 zadania mają charakter fakultatywny, co oznacza, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców, w tym o konieczności ustanowienia pomników przyrody i znoszenia form ochrony przyrody. Również z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.) nie wynika dla rady gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia uchwały znoszącej ustanowioną ochronę pomnikową drzewa. Obowiązek zaś musi być wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Określenie terminu ma o tyle znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu. Do określonego bowiem w czasie punktu organ ma obowiązek podjąć konkretne działanie i dopiero bezskuteczny upływ terminu powodowałby ewentualną bezczynność. To jest zatem dodatkowy argument przemawiający za tym, że podjęcie uchwały przez radę w sprawie wnioskowanej przez skarżącą, nie jest obarczone obowiązkiem tego rodzaju, że statuuje po stronie obywatela uprawnienie do żądania podjęcia tego rodzaju działania przez radę. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym nie daje skarżącemu legitymacji do żądania wydania przez organ wykonawczy gminy uchwały, której powzięcie nie jest nakazane przepisami prawa. Sąd nie może, zatem nakazać organowi takiego działania jak wnioskowane w skardze z uwagi na brak normy prawa materialnego nakładającego na organ obowiązek podjęcia takich czynności. Podkreślenia bowiem wymaga ponownie, że czynności, o jakich mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym. Nadto należy zauważyć, że w świetle treści art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zobowiązania Rady Miasta [...] do podjęcia czynności w postaci uchwały dotyczącej zniesienia ochrony pomnikowej drzewa, skoro brak jest normy prawa materialnego nakładającego na Radę obowiązek podjęcia takiej uchwały. Dyscyplinowanie Rady do podjęcia tego rodzaju działań, nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. W świetle powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.