IV SAB/Wa 226/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] Spółka Jawna w [...] (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") jest przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "Organ") postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw na obszarze miasta [...], zlokalizowanej przy ul. [...] na działkach inwestycyjnych o numerze ewidencyjnym [...] i [...], obręb nr [...] (dalej: "Inwestycja). W skardze wniesiono o: zobowiązanie Burmistrza do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku; zobowiązanie do zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego; W skardze przedstawiono następujący stan faktyczny: W dniu [...] czerwca 2018 r. Burmistrz wszczął na wniosek Spółki postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji, któremu nadano znak: [...]. Po upływie około półtorej roku od dnia wszczęcia postępowania, pismem z [...] grudnia 2019 r. Organ zawiadomił Stronę o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji w sprawie oraz wyznaczył termin na zapoznanie się z nim oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie pismem z [...] stycznia 2020 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zaplanowanej na [...] marca 2020 r., mającej na celu rozpatrzenie zasadności protestów i uwag mieszkańców odnośnie planowanej przez Spółkę inwestycji. Następnie zawiadomieniem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz poinformował o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, motywując swoje stanowisko niemożnością przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w wyznaczonym wcześniej terminie z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego i związanych z nim obostrzeń. Skarżąca podniosła, że zamiar przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na koniec postępowania świadczy o jego nieefektywnym prowadzeniu, szczególnie w świetle wiedzy Organu o uwagach mieszkańców miasta wobec planowanej Inwestycji. Ponadto w ocenie Spółki rozprawa administracyjnej jako środek dowodowy jest niewystarczająca do wykazania zasadności tych uwag, przez co w niniejszej sprawie należy uznać jej przeprowadzenie za zbędne, wychodzące poza ramy czynności koniecznych do wydania rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a tym samym, wpływające wyłącznie na niepotrzebne przedłużenie toczącego się postępowania. Skarżąca wskazała przy tym, że nie neguje ogólnej zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia, wynikającej z art. 79 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"), jednakże nie oznacza ona, że Organ jest zobligowany do przeprowadzania z urzędu czynności dowodowych, mających na celu wykazanie zasadności zgłoszonych uwag. W tej materii Burmistrz powinien oprzeć się na treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, który jest podstawowym środkiem dowodowym, sporządzonym przez specjalistów w dziedzinie i którego ustalenia co do zasady mogą zostać podważone jedynie w formie kontrraportu o treści stojącej w sprzeczności z jego tezami. W ocenie Spółki, Organ dopełnił obowiązku zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu poprzez obwieszczenie o wszczęciu postępowania, a także zapewnienie wglądu do materiałów. Uwagi mieszkańców były zgłaszane na bieżąco w toku postępowania, więc Burmistrz jest ich świadomy, jednocześnie nie został przedstawiony żaden dokument spełniający ww. wymogi kontrraportu. W takiej sytuacji zdaniem Skarżącej, Organ powinien jedynie rozpatrzyć te uwagi w świetle przedstawionego przez nią raportu o oddziaływaniu na środowisko, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Natomiast rozprawa administracyjna z udziałem społeczeństwa nie wniesie nowych elementów do przedmiotowego postępowania i zdaniem Skarżącej jest jedynie sposobem na jego przedłużenie bez istotnej dla wyjaśnienia istoty sprawy potrzeby. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko, podkreślił on, że z treści art. 36 ustawy środowiskowej wynika możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej otwartą dla społeczeństwa. Jest ona fakultatywna, jednakże w świetle szerokiego zainteresowania lokalnej społeczności oraz licznych protestów skierowanych wobec przedmiotowej Inwestycji, Burmistrz uważa, że jej przeprowadzenie jest konieczne z uwagi na zapewnienie bezpośredniego uczestnictwa społeczeństwa w czynnościach procesowych podejmowanych przezeń, a ponadto w celu zapewnienia realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art, 12 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej: k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu braku wcześniejszego przeprowadzenia rozprawy, Organ wskazał, że stało się tak z uwagi na dwukrotne uzupełnianie raportu o oddziaływaniu na środowisko według wytycznych Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] – co następowało [...] marca 2019 r. oraz [...] sierpnia 2019 r. W tej sytuacji nie było możliwości wcześniejszego zapewnienia społeczeństwu dostępu do pełnej treści raportu o oddziaływaniu na środowisku. Ponadto nie do przewidzenia przez Organ było wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej w postaci wybuchu na terenie Polski pandemii wirusa SARS-CoV-2, który był powodem odwołania wyznaczonego już na [...] marca 2020 r. terminu rozprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności – konieczność zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, które może mieć wpływ na środowisko oraz zdrowie i życie mieszkańców, konieczność dwukrotnego uzupełnienia raportu i co za tym idzie odroczenie w czasie uzyskania opinii RDOŚ oraz PPIS, a także wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej w postaci wystąpienia stanu epidemii i związanymi z nim zakazami, ograniczeniami i zaleceniami dotyczącymi zgromadzeń – które miały bezpośredni wpływ na czas trwania postępowania, Burmistrz wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Jednocześnie na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przedkładając powyższe na realia rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec konieczności oceny toku całego prowadzonego postępowania, Sąd dla porządku wskazuje wynikający z akt sprawy przebieg postępowania. Zostało ono wszczęte [...] czerwca 2018 r. w związku z wnioskiem Spółki o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw. Tego samego dnia Organ zwrócił się w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej o wydanie opinii do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Zlewni w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Opinie wpłynęły kolejno [...], [...] oraz [...] czerwca 2018 r. W związku z ich treścią [...] czerwca 2018 r. Burmistrz wydał postanowienie nr [...], nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla Inwestycji. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. zawiesił postępowanie do czasu przedstawienia przez Skarżącą raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport ten został przez Spółkę przedstawiony [...] stycznia 2019 r., a następnie – po wezwaniu z [...] stycznia 2019 r. uzupełniony [...] stycznia 2019 r. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Burmistrz podjął zawieszone postępowanie, po czym zwrócił się w oparciu o art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej do RDOŚ w [...] i PPIS w [...] o uzgodnienie warunków dla planowanego przedsięwzięcia. Obwieszczeniem z [...] lutego 2019 r. poinformowano natomiast o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków. Wezwaniem z [...] marca 2019 r. Burmistrz – w odpowiedzi na żądanie PPIS - zwrócił się o uzupełnienie raportu o plan zagospodarowania terenu oraz przedłożenie ujednoliconych informacji na temat urządzeń i obiektów planowanych na terenie działek. Uzupełnienie to nastąpiło przy piśmie z [...] marca 2019 r. RDOŚ pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformował Burmistrza o przedłużeniu rozpoznania sprawy najpóźniej do [...] lipca 2019 r., natomiast PPIS pozytywnie zaopiniował budowę stacji paliw [...] maja 2019 r. W związku z kolejnym wezwaniem do uzupełnienia raportu skierowanym do Spółki z [...] sierpnia 2019 r., które to uzupełnienie nastąpiło przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r., ostatecznie RDOŚ o uzgodnieniu warunków realizacji Inwestycji orzekł postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Następnie Burmistrz pismem z [...] grudnia 2019 r. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego. Następnie [...] stycznia 2020 r. – w związku z utrzymującymi się negatywnymi uwagami wobec Inwestycji – Burmistrz zawiadomił o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do [...] marca 2020 r. oraz zarządził przeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa w terminie [...] marca 2020 r. Rozprawa ta, z uwagi na wprowadzenie na terytorium Polski stanu epidemii oraz wiążącymi się z tym faktem ograniczeniami w organizacji zgromadzeń, została odwołana, o czym obwieszczono [...] marca 2020 r. następnie Burmistrz zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. poinformował o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2020 r. następnie termin zakończenia sprawy został przesunięty jeszcze dwukrotnie – zawiadomieniem z [...] czerwca 2020 r. do [...] grudnia 2020 r., oraz z [...] grudnia 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r., w dalszym ciągu jako powód wskazując konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, przy jednoczesnej niemożności jej zorganizowania wobec utrzymujących się ograniczeń w organizowaniu zgromadzeń publicznych. Pismem z [...] marca 2020 r. Spółka wniosła ponaglenie, zarzucając Organowi przewlekłe postepowanie w sprawie i wzywając do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w oparciu o posiadany materiał dowodowy, bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Następnie pismem z [...] grudnia 2020 r. wniesiona została skarga na przewlekłe postępowanie Burmistrza. Główna oś sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny sposobu prowadzenia postępowania przez Burmistrza po dacie [...] grudnia 2020 r., w związku z uznaniem, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skarżąca podnosi, że jej organizacja jest zbędna dla wydania rozstrzygnięcia, albowiem Burmistrz dysponuje już kompletnym materiałem dowodowym, z uwzględnieniem stanowiska lokalnej społeczności. Instytucja rozprawy administracyjnej uregulowana w art. 36 ustawy środowiskowej jest jednym ze środków gwarantujących społeczeństwu czynny udział w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. Organ administracji nie jest zobligowany do przeprowadzenia rozprawy, jeżeli jednak uzna, że jej przeprowadzenie umożliwi zebranie w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy mogą bezpośrednio dopełnić czynności procesowych, powinien z tego prawa skorzystać. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wpływa na bezpośrednią realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak: wszechstronne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.); powiększenie zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.); informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.); czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). (Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, autorstwa Krzysztofa Gruszeckiego). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 20 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2580/16 wskazał, że "Fakultatywność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa na podstawie art. 36 u.u.i.ś., nie zwalniało (...) organu pierwszej instancji od własnej analizy przesłanek zastosowania art. 36 u.u.i.ś. i uzasadnienia tego stanowiska zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego odstąpiono od przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji tak licznie zgłoszonych uwag i wniosków (...) odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy zgodnie z treścią art. 36 u.u.i.ś. w sytuacji, gdy konflikt społeczny bardzo ostro ujawnił się w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, wymagało rozważenia możliwości przeprowadzenia rozprawy. Większy margines swobody, przewidziany w art. 36 u.u.i.ś. dla organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej niż dla organu działającego na podstawie art. 89 k.p.a., nie może oznaczać w okolicznościach konkretnej sprawy (dużego konfliktu społecznego związanego z realizacją przedsięwzięcia) zwolnienia organu od rozważenia potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa.". Z powyższego wynika, że szczególnie w sytuacji znacznego zainteresowania lokalnej społeczności z jednoczesnym negatywnym jej podejściem do zamierzanych przedsięwzięć, organy administracji powinny zwrócić większą uwagę na wskazaną instytucję, a brak przeprowadzenia rozprawy może zostać potraktowany jako uchybienie procesowe mające istotny wpływ na rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę skalę protestów skierowanych przeciwko planowanej przez Skarżącą Inwestycji, Burmistrz ma prawo zastosować sporny środek w postaci przeprowadzenia rozprawy, choćby po to, aby zapewnić dochowanie wspomnianych powyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego, co do których przestrzegania organy administracji są zresztą zobowiązane. Organy administracji ponoszą odpowiedzialność za dochowanie tych zasad w toku postępowania i nie można – zdaniem Sądu – robić zarzutu z tego, że czynności realnie zmierzające do ich realizacji. Ocena co do tego, czy taka rozprawa jest niezbędna, zawsze należy bowiem do organu prowadzącego postępowanie i zarówno fakt jej przeprowadzenia, jak również wnioski z niej wyciągnięte, podlegają późniejszej weryfikacji w toku ewentualnego postępowania odwoławczego. Sąd zwraca uwagę, że również Stronie powinno zależeć na tym, aby rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie było prawidłowe pod względem zarówno materialno-, jak i formalnoprawnym. Należy podkreślić, że Organ chciał przeprowadzić sporną rozprawę już dawno temu, ale z uwagi na niezależne od niego przyczyny nie udało się tego zrobić. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu zbyt późnego zarządzenia jej przeprowadzenia przez Burmistrza, Sąd zgadza się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, wedle którego kompletny i ostatecznie uzupełniony raport o oddziaływaniu Inwestycji na środowisko był możliwy do udostępnienia dopiero w grudniu, po wydaniu postanowienia RDOŚ o uzgodnieniu uwarunkowań środowiskowych. Dopiero wtedy zaistniała możliwość zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym, a wobec utrzymujących się negatywnych opinii, Burmistrz podjął – do czego miała prawo – decyzję o zarządzeniu rozprawy, której organizacja również trwa. W ocenie Sądu, nie można w tym przypadku mówić o nieefektywnym prowadzeniu postępowania. Oceniając całościowo postępowanie w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu brak jest podstaw do zarzucenia Burmistrzowi przewlekłości w jego prowadzeniu. Czynności Organu były podejmowane bez zbędnej zwłoki, w reakcji na kolejne dokumenty przedstawiane przez Skarżącą oraz kolejne stanowiska pojawiające się ze strony organów opiniujących wniosek Spółki. Dłuższy okres bezczynności Burmistrza był związany z koniecznością oczekiwania na rozstrzygnięcia zarówno RDOŚ, jak i PPIS, wymagane przez ustawę środowiskową dla wydania decyzji, zatem były to okoliczności, na które nie miał on wpływu. Strony postępowania, w tym Spółka, były również regularnie informowane o fakcie i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 oraz art. 36 k.p.a. oraz o wyznaczeniu kolejnych terminów zakończenia postępowania. Zatem w ocenie Sądu Organowi nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów dotyczących szybkości postępowania, a co za tym idzie uwzględnić skargi na przewlekłość. W świetle wszystkich powyższych rozważań, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. ----------------------- 9