IV SAB/Wa 248/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia postanawia: odrzucić skargę. W dniu 26 czerwca 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga A. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu jego zażalenia z dnia 27 kwietnia 2016 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] [...]. Zarządzeniem z dnia 13 września 2017 r. Sąd wezwał skarżącego do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni, czy przed złożeniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa, o treści którego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. skarżący został pouczony. Wezwanie to, mimo jego otrzymania przez skarżącego w dniu 9 października 2017 r., pozostało bez odpowiedzi. Jednakże z uwagi na niepouczenie skarżącego w wezwaniu o skutkach niewykonania powyższego zarządzenia, zarządzeniem z dnia 6 listopada 2017 r. Sąd wezwał skarżącego do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa wystąpił do wymienionego Ministra z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnie nadesłanie tego wezwania bądź jego odpisu z adnotacją organu wskazującą na datę złożenia tegoż wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie, przy piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. skarżący nadesłał "wniosek nr 2 o wydanie decyzji o wypłacie świadczenia pieniężnego – rekompensaty (...)" z dnia 22 września 2017 r., wezwanie z dnia 27 września 2017 r. wniesione "na zasadzie przepisów art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami", wniosek z dnia 10 listopada 2017 r. "(...) o udzielenie pisemnej informacji w sprawie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z mojego wniosku dnia 1 sierpnia 2017 roku o wydanie decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania (...)", "wezwanie przedsądowe" z dnia 22 września 2017 r. wzywające organ do wydania decyzji i "ponaglenie" w trybie art. 37 kpa z dnia 20 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei art. 53 § 2b tej ustawy stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jeżeli skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego mu środka zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powyższej ustawy. W przypadku bezczynności organu strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest wyczerpać środek zaskarżenia przewidziany w przepisie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten aktualnie stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); względnie jeżeli 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z treści zaś art. 37 § 3 wynika, że ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; względnie 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Powyższe brzmienie art. 37 § 1 kpa obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). W art. 16 ustawy zmieniającej ustawodawca postanowił jednakże, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Okoliczność ta jest o tyle istotna dla niniejszej sprawy, że przedmiotowe administracyjne postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane zażaleniem skarżącego z dnia 27 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że w prowadzonym w sprawie administracyjnym postępowaniu odwoławczym znaleźć winny zastosowanie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zważywszy, że brak jest organu wyższego stopnia nad Ministrem skarżący, przed wniesieniem skargi na bezczynność tego organu, zobowiązany był wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże skarżący tego nie uczynił przed wniesieniem do Sądu skargi. Nie sposób bowiem uznać, by jego "wniosek nr 2 o wydanie decyzji o wypłacie świadczenia pieniężnego – rekompensaty (...)" z dnia 22 września 2017 r., czy wezwanie z dnia 27 września 2017 r. wniesione "na zasadzie przepisów art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami", a także wniosek z dnia 10 listopada 2017 r. "(...) o udzielenie pisemnej informacji w sprawie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z mojego wniosku dnia 1 sierpnia 2017 roku o wydanie decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania (...)" stanowiły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skoro przedmiotowe pisma pozbawione są kategorycznego charakteru żądania usunięcia naruszenia prawa spowodowanego bezczynnością organu w rozpoznaniu zażalenia, a ponadto wniesione zostały po 26 czerwca 2017 r., tj. po wniesieniu skargi. Także "wezwanie przedsądowe" z dnia 22 września 2017 r. i ponaglenia w trybie art. 37 kpa z dnia 20 października 2017 r. nie stanowią wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 37 § 1 kpa sprzed nowelizacji w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., zostały ponadto złożone po wniesieniu rozpatrywanej skargi. Warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu odwoławczego jest bowiem uprzednie – a więc z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi do Sądu – złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 kpa. Niezłożenie takiego wezwania z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji swojego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu lub po wniesieniu skargi, należy zakwalifikować, że nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa po wniesieniu skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Wskazany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia" (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1579/15 i z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3044/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność albo wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa po wniesieniu skargi podważałoby racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję wezwania do usunięcia naruszenia prawa wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Instytucja ta nie może być więc postrzegana wyłącznie jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia jest stworzenie organowi możliwości autorewizji swojego działania i ograniczenia obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Powyższa wykładnia znajduje wsparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16 (dostępnej na wskazanej wyżej stronie internetowej), w której wykluczono możliwość równoczesnego wniesienia skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na gruncie art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto, że skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Uznać zatem należy, że dopiero po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu. Z uwagi więc na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, Sąd odrzucił skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.