IV SAB/Wa 262/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi C. B. K. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezydenta W. do rozpoznania wniosku skarżącego C. B. K. z dnia [...] marca 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie 2 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. przyznaje od Prezydenta W. na rzecz skarżącego C. B. K. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych. 6. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego C. B. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. C. K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] W. (dalej "Prezydenta") postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 7 domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] W. II. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi do Sądu, przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu 28 marca 2011 r. skarżący wniósł do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] W. 2. W toku postępowania wszczętego ze w/w wniosku organ stwierdził brak adresów osób figurujących w ewidencji gruntów jako właściciele działki ew. nr [...]– F. i L. B. (sąsiadującej z terenem inwestycji). W związku z powyższym organ wystąpił do szeregu instytucji z zapytaniem o dane dotyczące tych osób. 3. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 189/12, tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzając że czynności podjęte przez organ były usprawiedliwione. 4. Kolejnym prawomocnym wyrokiem, rozstrzygającym skargę skarżącego na przewlekłość postępowania, tj. wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 12/14, tut. Sąd uwzględnił skargę, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami spraw. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w sytuacji nieobecności strony postępowania, obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie właściwej reprezentacji w osobie zastępcy procesowego stosownie do art. 34 § 1 k.p.a. Obowiązek ten zostanie zrealizowany poprzez wystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie przedstawiciela ustawowego, bądź też w przypadku określonym w § 2 - poprzez wyznaczenie przedstawiciela mocą aktu organu prowadzącego postępowanie. 5. Odpis prawomocnego wyroku Sądu z dnia 19 marca 2014 r. wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] lipca 2014 r. Trzymiesięczny termin na rozpoznanie wniosku upłynął z dniem [...] października 2014 r. 6. W dniu 20 lutego 2015 r. skarżący skierował do SKO, na podstawie art.37 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta. 7. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. skarżący wniósł do Sądu, za pośrednictwem Prezydenta skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy. III. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent rozpatrzył wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy (odmownie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego artykułu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skargę należało uwzględnić, albowiem prowadzone przez Prezydenta [...] W. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było dotknięte przewlekłością. Stwierdzić przy tym należy, że stosowna skarga została wniesiona do Sądu po dopełnieniu przez skarżącego koniecznego wymogu formalnego, polegającego na uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] lutego 2015 r.) V. Ocena przebiegu prowadzonego przez Prezydenta [...] W. postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej tam inwestycji budowalnej w kontekście przedmiotu skargi prowadzi do następujących wniosków: 1. Instytucja kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ została wprowadzona do systemu prawa wraz z nowelizacją przepisów p.p.s.a., obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Skarga ta ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych oznacza, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). 2. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 §1 a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.). Nowe brzmienie przepisu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo faktu, że skargę wniesiono przed wejściem nowelizacji p.p.s.a. w życie, a to na zasadzie art.2 zdanie pierwsze aktu nowelizującego, tj. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 685). W myśl tej regulacji przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym m.in. przez art. 1 pkt pkt 41-47 ustawy nowelizującej (art.149 p.p.s.a. został zmieniony przepisem art.1 pkt 40 tej ustawy) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. 3. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga było rozpoznanie przez Prezydenta wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2011 r. o ustalenie w formie decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, po wpłynięciu skargi do organu (w dniu 30 marca 2015 r.) Prezydent wydał decyzję, której wydania co do zasady dochodził skarżący, tj. decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (okoliczność, że decyzją tą rozpatrzono wniosek skarżącego negatywnie nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy). Fakt ten wywołuje brak potrzeby stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 4. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiał dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: 4.1. Mając na uwadze fakt, że do wydania przez organ decyzji, rozpatrującej wniosek skarżącego doszło dopiero w dniu [...] kwietnia 2015 r., stwierdzić należy, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego było prowadzone ponad cztery lata. 4.2. Nie ulega wątpliwości, że tak długi okres procedowania w sprawie administracyjnej wykracza poza ramy wyznaczone przepisem art.35 k.p.a., niemniej przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Sąd zobligowany był do uwzględnienia wyłącznie tych naruszeń tego przepisu, do których doszło po wydaniu w niniejszej sprawie poprzedniego wyroku Sądu na przewlekłość organu, tj. wyroku z dnia 19 marca 2014 r. Okres trwania postępowania, który upłynął do tej daty od dnia wszczęcia postępowania został już bowiem oceniony łącznie pod kątem przewlekłości tymże wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., a wcześniej wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. 4.3. We wskazanych wyżej granicach przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie należy zatem datować od dnia [...] października 2014 r., tj. od dnia następnego po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu na rozpatrzenie wniosku, wyznaczonego organowi przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. (termin ten został otwarty z dniem otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, tj. z dniem [...] lipca 2014 r.). Zważywszy na fakt ustania tej przewlekłości z dniem [...] kwietnia 2015 r. (data wydania przez Prezydenta decyzji rozpatrującej wniosek skarżącego z dnia marca 2011 r.), stwierdzić należy, że stan niezgodny z prawem wyniósł ponad 6 miesięcy. Fakt wystąpienia we wskazanym wyżej okresie nieuzasadnionej przewlekłości organu nie może budzić wątpliwości, zważywszy na oczywiste niezastosowanie się przez organ do jasnego zalecenia wyroku Sądu z dnia 19 marca 2014 r. w kwestii konieczności podjęcia działań celem ustanowienia przedstawiciela dla nieobecnych stron postępowania, przewidzianych w art.34 k.p.a. Z nieustalonych przyczyn organ odstąpił od wykonania wyroku Sądu w tym zakresie, co przesądziło o powstaniu stanu przewlekłości (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). 4.4. Mając na uwadze zarówno przyczynę stwierdzonej w ten sposób przewlekłości (niezastosowanie się do poprzedniego wyroku Sądu), jak i czas jej trwania (ponad 6 miesięcy) Sąd zakwalifikował tę przewlekłość jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a.), uznając za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.) oraz przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (art.149 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.149 § 1 pkt 3, §1a, § 2, art.161 § 1 pkt 3 oraz art.200 p.p.s.a.