IV SAB/Wa 271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 16.07.2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Wojewody [...] postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. L. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, polegającą na braku udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 30 sierpnia 2016 r. Skarżąca wskazała, że ww. pismem wystąpiła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. z zażaleniem na bezczynność Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o odrzucenie skargi. Poinformował, że wystąpienie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. zostało przez organ zakwalifikowane jako skarga wniesiona w trybie art. 227 k.p.a. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 224/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną, kwalifikując wystąpienie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. zgodnie z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 969/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. F., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że analizie należy poddać, czy zażalenie skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. nie stanowiło spełnienia warunku, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, czy też przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016 r. na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu o ustalenie prawa do odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Powyższe pismo skarżącej dotyczące niezałatwienia w terminie sprawy przez Wojewodę [...] skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zostało przekazane przez ten organ zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa przy piśmie z dnia 14 wrześnian 2016 r. (w aktach administracyjnych sprawy). Pismo to należy potraktować jako złożone w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu obowiązującym w dacie wniesienia pisma przez skarżącą, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a., organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnieść należy, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 - ONSA z 2002 r. nr 4, poz.144). W konsekwencji, również skarga na to postanowienie jest niedopuszczalna. Postanowienie takie nie może być także postrzegane jako inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienie WSA w Gliwicach sygn. akt IV SAB/Gl 21/09). W kontekście przedstawionych wyżej rozważań podnieść należy, że skoro postanowienie organu kończące postępowanie wszczęte w trybie art. 37 § 1 k.p.a., nie może być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego, to również niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego w tym trybie. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując wyraźnie przesłanki odrzucenia skargi stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga na bezczynność organu w rozpatrzeniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a orzekł, jak sentencji postanowienia.