IV SAB/Wa 292/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie 100 zł. R. S. pismem z dnia 27 czerwca 2016 r., działając przez pełnomocnika adwokata S. N., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] położoną w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że Urząd [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura Dzielnicy [...] prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] położoną w obrębie [...] w Dzielnicy [...], które trwa od 2009 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] położoną przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...], a przeznaczoną na poszerzenie ul. [...]. Tym samym działka [...] powstała na skutek wydzielenia, stanowiąca uprzednio własność skarżonego przeszła na własność [...], w związku z czym przysługuje mu odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z Prezydentem [...]. Skarżący podniósł, iż po otrzymaniu w/w decyzji pismem złożonym w Urzędzie dnia 4 marca 2010 wystąpił o uzgodnienie z nim oraz wypłacenie należnego odszkodowania. Tym samym zdaniem skarżącego wypełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 tej ustawy, za działki wywłaszczone w trybie art. 98 ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem działki a właściwym organem. Skarżący zaznaczył, że do chwili obecnej organ administracji nie podjął żadnych działań w celu ustalenia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. W świetle powyższego wniesiono o zobowiązanie Prezydenta [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.) – dalej również p.p.s.a. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Jeżeli natomiast skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, to jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi R. S. jest bezczynność Prezydenta [...] w zakresie podjęcia i przeprowadzenia uzgodnień co do wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd, iż z treści przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II SAB/Op 3/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/10). Z treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika ponadto, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W związku z powyższym obowiązek wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00). O cywilnoprawnym charakterze pierwszego z trybów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem". Uzgodnienie, które polega na podjęciu działań zmierzających do ujednolicenia, doprowadzenia w danej kwestii do braku rozbieżności, może nastąpić jedynie w wyniku negocjacji podjętych przez obydwie strony stosunku prawnego. Uzgodnienie to bowiem nic innego jak dojście do porozumienia w danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, że istotną cechą uzgodnienia jest osiągnięcie porozumienia przez podmioty o równorzędnej pozycji prawnej, z których żaden nie jest umocowany do podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Negocjacje, prowadzące do osiągnięcia porozumienia, są instytucją z gruntu prawa cywilnego, która uregulowana została w art. 72 Kodeksu cywilnego. Poprzedzają one zawarcie umowy, która jest czynnością cywilnoprawną. Stosownie do art. 72 Kodeksu cywilnego, do zawarcia umowy w wyniku negocjacji dochodzi, gdy strony dojdą do porozumienia co do postanowień objętych negocjacjami. Jednocześnie jednak zaznaczyć należy, że negocjacje nie zawsze muszą kończyć się osiągnięciem porozumienia i w konsekwencji zawarciem umowy. Na wypadek właśnie takiej sytuacji, kiedy to strony uzgadniające wysokość odszkodowania nie dojdą do porozumienia i nie zostanie między nimi zawarta w tym zakresie umowa cywilnoprawna, ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidział tryb administracyjny ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie skarga R. S. dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w zakresie przeprowadzenia uzgodnień dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Przedmiotowa skarga dotyczy zatem bezczynności organu w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Podkreślić trzeba, że przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można kwalifikować jako czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Jedną z istotnych cech takich czynności musi być bowiem ich administracyjnoprawny charakter. Przepis ten nie dotyczy zatem każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich czynności, w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Organy administracji wykonują zaś swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także cywilnoprawnych. Jak wyżej wskazano przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozróżnia ustalenie odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej (po uprzednim uzgodnieniu) oraz ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący domaga się zaś – jak wyżej wskazano - przeprowadzenia uzgodnień dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Roszczenie skarżącego nie może być zatem dochodzone na drodze postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, nie mieści się ona bowiem we wskazanym wyżej katalogu czynności i aktów podlegających kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.