IV SAB/Wa 293/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi O. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. O. N. (dalej zwana "skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 oraz art. 132 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") przez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób opieszały, nieskuteczny, naruszający terminy załatwiania spraw wynikające z procedury administracyjnej oraz prawo strony do rzetelnego i niezwłocznego rozpoznania sprawy. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. Na wstępie skargi wskazano, że przed jej wniesieniem, pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżąca wystąpiła z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. uznał jednak zażalenie za nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, który zobowiązywał organ I instancji do wydania pozytywnej dla niej decyzji. Argumentowała, że już na 11 dni przed wydaniem decyzji przez Wojewodę w dniu [...] maja 2017 r., a tym samy również w dniu doręczenia odwołania (26 maja 2017 r.), organ posiadał komplet dokumentów. Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie art. 132 § 1 k.p.a., normującego tryb tzw. samokontroli wywodziła, że organ I instancji wyłączenie z własnej winy nie wydał pozytywnej decyzji. Natomiast czynności podejmowane przez Wojewodę w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej, świadczą o opieszałości i nieskuteczności oraz naruszeniu terminów załatwienia sprawy, a w konsekwencji przewlekłości postępowania trwającego ponad 3,5 miesiąca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że w dniu 21 grudnia 2016 r. skarżąca wystąpiła, za pośrednictwem pełnomocnika, z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobył czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z chęcią podjęcia pracy. Z uwagi na braki formalne wniosku, pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. pełnomocnik cudzoziemki został wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia tych braków. W dniu 1 lutego 2017 r. braki wniosku zostały uzupełnione. Następnie Wojewoda [...] pismami z 14 lutego 2017 r., na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta [...], Szefa Agencji [...] i Komendanta [...] z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 16 marca 2017 r.. Nadto pismem z dnia 14 lutego 2017 r. pełnomocnik cudzoziemki został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem skarżącej. Wezwanie to zawierało informację o terminie do uzupełnienia wymaganych dokumentów oraz o terminie załatwienia sprawy do 8 maja 2017 r.. W dniach 13 i 28 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył wymagane dokumenty. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pełnomocnik skarżącej w dniu 26 maja 2017 r. odwołał się od powyższej decyzji. Natomiast w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione wskazując, iż jednym z warunków ograniczających zastosowanie art. 132 k.p.a. jest brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez osobę uprawnioną. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję i udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, bowiem przed wniesieniem skargi postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostało zakończone wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że instytucja przewlekłości postępowania wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym i rozsądnym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa art. 35 § 1-4 k.p.a. z tym, że do terminów tych nie wlicza się, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nakładają natomiast na organ obowiązek sygnalizacji, polegający na wymogu zawiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych oraz o przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, poprzez niewydanie pozytywnej dla niej decyzji, mimo uzupełnienia braków wniosku i dokumentów przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. oraz nie zastosowanie art. 132 § 1 k.p.a. po wniesieniu odwołania od ww. decyzji. Należy mieć na uwadze, że w dniu 8 maja 2017 r. Wojewoda [...] rozpoznał wniosek skarżącej odmawiając udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, natomiast zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. zostało wniesione [...] czerwca 2017 r. po złożeniu odwołania od powyższej decyzji w dniu [...] maja 2017 r. i zarzucało brak zastosowania art. 132 § 1 k.p.a.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2017 r. i udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, w oparciu o które można byłoby mówić o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Z akt sprawy wynika, że rozpoczął on rozpatrywanie wniosku skarżącej od podjęcia w dniu 19 stycznia 2017 r. czynności, polegającej na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Natomiast po uzupełnieniu braków, w dniu 14 lutego 2017 r., działając w oparciu o art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, organ wystąpił do właściwych organów (Szefa Agencji [...], Komendanta [...] i Komendanta [...]) o przekazanie informacji na temat cudzoziemki, co stanowi standardowe działanie w tego typu przypadkach. Jednocześnie pismem z dnia 14 lutego 2017 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie i z informacją o terminie załatwienia sprawy do 8 maja 2017 r.. Skarżąca przedłożyła wymagane dokumenty w dniach 13 i 28 kwietnia 2017 r.. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda rozpatrzył odmownie wniosek skarżącej. W dniu 26 maja 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie, które 2 czerwca 2017 r. zostało przekazane do organu odwoławczego celem rozpoznania. Z powyższego wynika, że organ podejmował wyłącznie niezbędne czynności, służące prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz w celu jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie można zarzucić Wojewodzie [...] prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który został rozpoznany, a odwołanie na decyzję odmowną zostało przekazane w terminie do organu II instancji, zgodnie z art. 133 k.p.a.. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że od daty podjęcia przez Wojewodę pierwszej czynności w sprawie w dniu 19 stycznia 2017 r., kolejne czynności podejmowane były w niewielkich odstępach czasu i wszystkie należało uznać za celowe. Natomiast o przewlekłości postępowania można mówić wtedy, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy, gdy organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Wskazane powyżej działania organu, w ocenie Sądu, były niezbędne do jej zakończenia, zatem nie były pozornymi i niepotrzebnymi. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez Wojewodę art. 132 § 1 k.p.a. po wniesieniu odwołania zauważyć należy, że jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia siedmiodniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Termin ten jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Wojewoda [...] w ustawowym terminie przekazał odwołanie do organu II instancji. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd ocenia czy postępowanie administracyjne było prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły, natomiast nie podlega jego merytorycznej kontroli zasadność wydania decyzji z [...] maja 2017 r., a tym samym możliwość uwzględnia odwołania na postawie art. 132 § 1 k.p.a.. Wobec powyższego zarzuty skarżącej w zakresie niezastosowania powyższego przepisu przez Wojewodę nie mogły zostać zbadane. Z analizy akt sprawy wynika zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...]. W toku tego postępowania organ podejmował czynności w sposób właściwy i w termiach zakreślonych przepisami prawa w celu załatwienia sprawy. Wobec niestwierdzenia występowania w sprawie przewlekłości postępowania wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie podlegał rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.